This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Open Standards when specifying ICT requirements'.


Microsoft Limited 
Microsoft Campus 
 
Thames Valley Park 
Reading  
RG6 1WG 
Tel: 0844 800 2400 
Direct: +44 (118) 909 2793 
Email: xxxx.xxxxxx@xxxxxxxxx.xxx 
 
William McCluggage 
Deputy Government CIO and Director of ICT Strategy & Policy 
Cabinet Office 
70 Whitehall 
London 
SW1A 2AS 
 
20th May 2011 
 
 
Dear Bill, 
 
Re: UK Government Open Standards Procurement Policy Note & Consultation 
 
You  kindly  invited  me  to  write  to  you  directly  setting  out  Microsoft’s  concerns  on  the  emerging  new  UK  policy  
on  open  standards,  as  set  out  in  Procurement  Policy  Note  3/11  on  “Use  of  Open  Standards  when  specifying  
ICT  requirements”.    This  letter  takes  you  up  on  that  offer.     
 
I   should   start   by   saying   that   Microsoft   shares   the   UK   Government’s   objectives   in   this   whole   debate.      The  
Government’s  new  ICT  strategy  sets  out  an  exciting  vision  - of utility-based computing in government, of ICT-
enabled  service  transformation,  and  of  the  democratisation  of  data  -  which  we  believe  is  genuinely  world-
leading.      Interoperability  between  systems  and  data  is  a  vital  enabler  of  this  vision.    As  you  say  in  the 
Procurement  Policy  Note:  “Government   assets   should   be   interoperable   and   open   for   re-use  in  order  to 
maximise return on investment, avoid technological lock-in, reduce operational risk in ICT projects and provide 
responsive   services   for   citizens   and   businesses.”      
We  strongly  support  this  objective,  and  agree  that  open 
standards are key to delivering it.   
 
Commitment to open standards lies at the heart of the Microsoft business strategy.  For example: 
 
  We  too  are  committed  to  utilising  the  power of  open  standards  based  platforms  to  transform  and 
open up the ICT supply chain – which is why we are investing billions in Cloud Computing, why we are 
identifying  best-of-breed  SME  solutions  around  the  world  via  our  own  Government  App  Store,  and 
why we are committed to doing all this via open standards. 
  We document and publish the APIs for all our high volume products, enabling any developer easily to 
innovate   and   interoperate   with   Microsoft   technologies   whether   they   are   “commercial”   or   “open  
source”. 
  We invest significantly in the open standards process, actively participating in many standards bodies 
where  we  contribute  valuable  technologies  to  implementers  on  Fair,  Reasonable  and  Non-
Discriminatory terms (including dozens of contributions on a royalty free basis). 
  And  we  continue  to  invest  heavily  in  our  support  for  standards.  We  are  formal  members  in  150 
standards  organisations  and  represented  on  over  350  working  groups.  We  have  more  than  1,000 
people trained for standards group participation through internal certification as well as a community 
of 15 National Standards Officers worldwide 
 
 
Registered in England no. 1624297 
VAT no GB 724 5946 15 
 


 
Despite this strong strategic alignment, we believe that there is an opportunity to create a more open policy 
to help the Government deliver on its strategy. 
 
Definition of Open Standards 
The first opportunity  is  regarding  the  final  part  of  PPN  3/11’s  definition  of  open  standards,  which  is  that  these  
must have intellectual property made irrevocably available on a royalty free basis”.      This  represents  a  break  
from standard global practices which we believe would be highly damaging for the UK.  Allowing IPR holders 
to  contribute their  IP  to a  standard  while  protecting  the  interests  of  users  by ensuring  this  is  done  on  fair, 
reasonable and non-discriminatory (FRAND) terms has always been at the  
core of  standards-led  innovation  across  all  sectors.   Prior  to the  industry  roundtable  with you  on  12th  May, 
Intellect circulated a letter from three European Standards Organisations (CEN, CENELEC and ETSI), written to 
the Minister for the Cabinet Office, which recommended improvements / enhancements and I fully endorse 
all their points: notably, that the proposed definition of open standards could be made more open, and would 
ensure  that the  UK  Government,  its  partners and  its  citizens  continue  to  be  able  to exploit  standards  from 
“the  majority  of  the  most  important  standards  bodies,  including  those  of  the  recognised  European  Standards  
Organizations”.     
 
We   believe   this   issue   is   fundamental   to   the   UK   government’s   objectives   around   economic   growth,  
modernising  public  services,  social  aspiration  and  open  government.    For  example,  one  recent  study  found 
that  a  typical  laptop  contains  over  250  technical  interoperability  standards  –  with  75%  of  these  being 
developed under FRAND terms, and only 23% under Royalty Free terms.1 Moreover, as we shared with you 
when we met on 14th April, our own database illustrates that between 50% and 70% of the standards that are 
commonly  deployed  by  public  sector  customers  around  the  world  would  be  excluded  by  PPN  3/11’s  definition  
of Open Standards. 
 
By adopting a FRAND-based definition of open standards the UK government and its partners would benefit in 
a number of key ways: 
 
  Create  a  true  “level  playing  field”  as  per  the  Government’s  ICT  Strategy between different suppliers 
in  the  market  place,  increasing  competition  in  the  short  term.    And  in  the  medium  term,  it  would 
increase incentives for innovation and new market entry in the government ICT market.    
  It would continue to allow government to  be citizen centric. Common standards such as MP3 and 
GSM are high successful and widely adopted by citizens. Not supporting FRAND-based standards and 
abandoning  such  standards  because  they  contain  royalty-bearing  IPR  will  negatively  impact  both 
government and citizens.  
  Finally,   it   would   enhance   the   UK’s   international   competitiveness.   The   UK’s   ICT   sector   would   be  
disadvantaged  compared  with  both  the  US  (where  the  Federal  government  takes  an  inclusive 
approach to standard setting, including through FRAND approaches2) and the rest of Europe - where 
the European Interoperability Framework Version 2 (with which Member States are expected to align 
their national policies by 2013) explicitly allows standards to contain royalty-based IP, provided that 
this  is  licensed  on  a  FRAND  basis.3 And  the  policy  could  also  damage  UK  commercial  interests 
overseas more broadly, by weakening the UK and EU policy stance with non-EU governments about 
the importance of protecting intellectual property rights.  China, for example, has proposed a similar 
mandatory royalty free policy for Chinese national standards – and this has rightly been opposed by 
                                                      
1 Biddle, Brad, White, Andrew and Woods, Sean, How Many Standards in a Laptop? (And Other Empirical Questions) (September 10, 
2010). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1619440 
2 See ”Federal  Use  of  Standards”,  clauses  5i  and  5j,  at  http://www.whitehouse.gov/omb/fedreg_a119rev 
 
3 The  language  in  EIFv2  Section  5.2.1  states:  “Intellectual  property  rights  related  to  the  specification  are  licensed  on  FRAND  terms or 
on a royalty-free basis in a way that allows implementation in both proprietary  and  open  source  software.”  This  recognizes  that  
FRAND-based standards can be implemented in open source as well as proprietary software. 
Page 2 


 
the UK and other  western governments  (with strong urging and support from their large  domestic 
companies) as an attempt to weaken intellectual property rights.  
 
We believe that these views are not just those of Microsoft, but are widely held across industry. In meetings 
which Microsoft has attended, such as the Intellect Industry roundtable last week, the general consensus has 
been support for FRAND-based standards.  
 
Mandating of Single Standards 
The second opportunity relates to the suggestion in the recent ICT Strategy document that the Government is 
considering mandating a single standard for at least some domains, starting with document publishing. 
 
Microsoft  believes  strongly  that  the  broader  inclusion  of  multiple  standards  leads  to  more  open  and  fair 
competition as well as increased innovation. The Government ICT Strategy states: 
 
39.  The  Government  believes  that citizens  should  be  able  to  read  government documents  with  the 
standardised document format reader of their choice. The first wave of compulsory open standards 
will determine, through open consultation, the relevant open standard for all government documents. 
 
The first sentence of this paragraph reflects a growing reality that citizens will use a wide range of devices to 
gain access to government information. As a result, governments must strive to make information available in 
a range of common formats, allowing the citizen to use the technology of its choice to access the information. 
The  second  sentence,  however,  contradicts  this  “citizen  centric”  view,  suggesting  instead  that  the  government  
will dictate the single format in which citizens will have to access government documents. The vast majority of 
government documents are not intended to be editable and traditionally have been released de facto in an 
archival format such as the PDF format. 
 
The  idea  of  picking  single  standards  across  a  range  of  technology  domains  might  seem  attractive  at  first 
glance,  but  the  superficial appeal of such a policy disappears as we consider the  realities of the  technology 
world. Most technology domains encompass user requirements which are complex  and non-heterogeneous 
which results in a broad ecosystem of competing, partially overlapping or parallel standards and technologies. 
 
Specifically  in  the  area  of  publishing  editable  documents,  we  believe  strongly  that  the  government  should 
continue to recognise and use the different open standards which are available in this domain, including both 
ODF and OpenXML.   
 
We would welcome a move by the UK government to ensure that when it publishes editable documents it will 
always  do  so  with  an  ODF  option,  since  this  helps  give  the  broadest  possible  accessibility  and  choice  for 
users.  But we believe having both ODF and OpenXML as approved standards would provide specific benefits: 
 
  Increased  user  choice.    Mandating  ODF  only  would  reduce  choice  for  the  great  majority  of 
government’s   users   and   citizens.   Many  productivity  users  across  the  UK  consumer  market  use 
Microsoft Word, which brings them a range of important functionality not available in ODF, such as 
auditable revisions tracking.  Degrading their ability to use that functionality in respect of government 
documents seems a strange way of promoting consumer choice.   
  Enhanced interoperability. Secondly, while ODF does provide another option for users (which is why 
we welcome  its  use  by government), it is  not  the single best solution to document interoperability.  
Independent  peer-reviewed  empirical  research4 has  found  significant  interoperability  problems 
                                                      
4 See Lost in Translation:  Interoperability Issues for Open StandardsIllinois Public Law Research Paper No. 08-02by Professor Rajiv 
Shah, University of Illinois, August 2005, last revised February 2011  
 
Page 3 



 
between  the  different  commercial  products  that  run  ODF.    OpenXML  was  found  to  be  the  best 
performing  format  in  terms  of  cross-vendor   interoperability,   and   even   Microsoft’s   proprietary   .doc  
format performed better when used across different products than ODF. 
 

Internationally,  there  are  examples  of  Governments  who  have  already  tried  to  mandate  ODF  as  the  single 
document  format  such  as  the  State  of  Massachusetts  in  the  United  States.  These  have  shown  how  such  a 
policy  negatively  impacts  citizen  engagement,  reduces  productivity  and  adds  cost  and  complexity  to  the 
government organisation. 
We  can  illustrate  the  inherent  risks  in  selecting  a  single  standard  and  the  potential  variability  in 
implementation  through  reference  to  a  recent  support  call  we’ve  taken  here  in  the  UK.  Ironically, it regards 
opening in Word 2007 the Government’s  own  ICT  Strategy  from  the  recently  published  ODF  file.  I recall you 
briefly  mentioned  this  problem  yourself  at  the  recent  Intellect  roundtable.   Our  forensic  investigation 
indicates that the problem was within the ODT file and actually caused by an old version of OpenOffice used 
to convert the file from .doc to ODT, which is revealed by data inside the file.  We believe the lesson from this 
is  that  the  Government  should  embrace  more  than  one  Open  Standard  for  document  publication  (and 
possibly  as  many  as  3  or  4),  use  the  latest  native  products  to  create  documents  and  use  all  the  chosen 
standards to ensure its publications faithfully reach as many citizens as possible. 
Recommendations for next steps 
 
Microsoft has two recommendations: 
 
1.  The Government revise the PPN to align its definition of Open Standards with that set out in the 
European  Interoperability  Framework  Version  2,  which  explicitly  allows  standards  to  contain 
royalty-based  IP,  provided  that  this  is  licensed  on  a  “Fair,  reasonable  and  non-discriminatory  basis”. 
 
2.  The Government adopt an open, fair and inclusive approach supporting internationally recognised 
standards to enable innovation,  e-government delivery and drive choice for e-government users.  
There is clear scope to get benefits by focusing government systems around a core set of standards 
(and we believe there is scope to be significantly more focused than in the draft list of standards set 
out in the SurveyMonkey consultation, on which we have provided detailed input which I hope you 
will  find  helpful  in  this  regard).    In  contrast,  taking  a  restrictive,  narrow  and  closed  approach  by 
mandating specific standards to the exclusion of others will inevitably limit flexibility which impedes 
e-government delivery and reduces choice for e-government users. 
 
I would be delighted to discuss this letter with you if you would find it helpful.  Similarly, I would be delighted 
to bring in any additional expertise from across Microsoft globally that you might find helpful.  As I said at the 
outset, Microsoft strongly welcomes the ICT strategy which the UK government is pursuing and is keen to help 
you deliver it in full.  But we believe that on these two points of detail, the implementation of the strategy is 
flawed in ways which will lead to very significant unintended consequences. 
 
Best regards, 
 
Dr Mark Ferrar 
National Technology Officer 
Microsoft Ltd
 
Page 4