This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Process of the Seaford Neighbourhood Plan'.

link to page 2 link to page 2 link to page 4 link to page 4 link to page 5 link to page 5 link to page 5 link to page 6 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 8 link to page 8 link to page 8 link to page 8 link to page 11
ICO lo 
Consideration of the identity or 
motives of the applicant.  
Freedom of Information Act 
Environmental Information Regulations  
Introduction ............................................................................. 2 
Overview ................................................................................. 2 
Circumstances where an authority can take identity into account ... 4 
Determining whether the request is valid (FOIA only) ................ 4 
Aggregation of costs under section 12 (FOIA only) ..................... 5 
Information comprising the requester’s own personal data (FOIA 
and EIR) ............................................................................... 5 

Information accessible by other means (FOIA and EIR) .............. 6 
Repeated requests (FOIA)....................................................... 7 
Circumstances under which an authority may take the requester’s 
identity and motivation into account. .......................................... 7 

Vexatious/manifestly unreasonable requests ............................. 7 
Enquiring about the reasons behind a request to help identify what 
information is required .............................................................. 8 
Applying exemptions with a prejudice, adverse effect or other harm 
based test ............................................................................... 8 
More information .................................................................... 11 
Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

1.  The Freedom of Information Act 2000 (FOIA) gives rights of 
public access to information held by public authorities.  
2.  The Environmental information Regulations (EIR) give rights 
of public access to environmental information held by public 
3.  Overviews of the main provisions of FOIA and the EIR can be 
found in The Guide to Freedom of Information and The Guide 
to the Environmental Information Regulations.
4.  This is part of a series of guidance, which goes into more 
detail than the Guides, to help public authorities to fully 
understand their obligations and promote good practice. 
5.  This guidance explains the principle that requests for 
information should generally be considered without reference 
to the identity of the requester or the motives behind the 
  In most cases, authorities should consider FOI and EIR requests 
without reference to the identity or motives of the requester. 
Their focus should be on whether the information is suitable for 
disclosure into the public domain, rather than the effects of 
providing the information to the individual requester. 
  Anyone can make a request for information, regardless of who 
they are or where they live. 
  There is no requirement for the requester to explain why they 
need the information or to provide justification for their request. 
  An authority may however take the requester’s identity and 
motives into account in some limited circumstances.  
  The requester’s identity may be taken into account when; 
o  the authority has reason to believe that the requester 
hasn’t provided their real name; 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

o  determining whether the cost of two or more requests can 
be aggregated under section 12 of FOIA; 
o  the requested information contains the requester’s own 
personal data; 
o  assessing whether the information is reasonably accessible 
to the requester by other means; and  
o  assessing whether the request is a repeated request. 
  The requester’s identity and motive may be taken into account 
when the authority is considering refusing a request as vexatious 
or manifestly unreasonable. 
  If the request is ambiguous or unclear and knowing the purpose 
behind it would help the authority to identify and locate the 
requested information, then a public authority can ask the 
requester why they want the information. They should 
remember, however, that requesters do not have to reveal the 
reason behind their request if they don’t want to. 
  If the authority intends to apply a prejudice or adverse effect 
based exemption or exception, and is concerned about how the 
requester will use the information, then it should apply the 
prejudice or adverse effect test in the normal way. This means 
that it should consider whether releasing the information into the 
public domain would or would be likely to prejudice the interests 
protected by the exemption or exception.  
6.  In most cases, public authorities should consider freedom of 
information requests and requests for environmental 
information without reference to the identity or motives of the 
7.  Authorities should view disclosure as a release of information 
into the public domain. This means that they must consider 
the consequences of disclosure to the world at large, and not 
just the impact of providing the material to the requester. 
8.  It follows that the key question an authority must ask itself 
when deciding how to respond is whether the information is 
suitable for disclosure to anyone and everyone. 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

9.  This principle was endorsed by the Information Tribunal in S v 
Information Commissioner and the General Register Office 
(EA2006/0030, 9 May 2007) when it stated; 
‘We wish to emphasise at this point that the Freedom of 
Information Act is applicant and motive blind. A disclosure 
under FOIA, is a disclosure to the public [ie the world at 

large]. In dealing with a Freedom of Information request there 
is no provision for the public authority to look at from whom 

the application has come, the merits of the application or the 
purpose for which it is to be used.
’ (Para 80)  
10.  In most cases, no matter who the requester is, whether a 
journalist, researcher, MP, business or a member of the 
public, they should receive the same response, in terms of 
substantive outcome, as anyone else making an identical 
11.  So for example, a school teacher who asks for ‘documents 
relating to alleged financial irregularities at your organisation’ 
should receive identical material to an MP who requests the 
exact same information. 
12.  However, as with many general principles, there are 
exceptions to the rule. In some situations, it will be 
appropriate to take the identity or motive of the applicant into 
consideration. These are covered in more detail below. 
Circumstances where an authority can take identity into 
Determining whether the request is valid (FOIA only) 
13.  Section 8(1)(b) of the FOIA requires that a request for 
information must include the real name of the requester. 
14.  If the requester; 
  fails to provide a name; 
    can’t be identified from the name provided (for example 
because they have only used their first name or 
initials); or,  
is using an obvious pseudonym, 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

then their request won’t meet the requirements of section 
8(1)(b) and will technically be invalid.  
15.  It will therefore be permissible for a public authority to 
enquire about the identity of a requester if it has reason to 
believe that they haven’t provided their real name. Before 
doing this however we would recommend that a public 
authority refers to our guidance Recognising a request made 
under the Freedom of Information Act (section 8).
16.  There is no equivalent to section 8 in the EIR. This means that 
a request made under the EIR will be valid irrespective of 
whether the requester provides their real name. 
Aggregation of costs under section 12 (FOIA only) 
17.  Under section 12(1) of the FOIA, a public authority can refuse 
to comply with a request for information if the cost of 
compliance would exceed a set limit (the ‘appropriate limit’). 
18.  When calculating the costs, the authority can combine the 
costs of any related requests received within a period of 60 
consecutive days from; 
the same person; or 
people who appear to be acting in concert or in 
pursuance of a campaign. 
19.  Therefore, in some cases the requester’s identity will be a 
relevant consideration in determining whether the appropriate 
limit has been exceeded.  
20.  More detailed information on aggregating the cost of requests 
can be found in our guidance Requests where the cost of 
compliance with a request exceeds the appropriate limit.
Information comprising the requester’s own personal 
data (FOIA and EIR) 

21.  If the information caught by a freedom of information request 
contains the personal data of the requester, then that 
information will be exempt under Section 40(1), and should 
be dealt with as a ‘subject access request’ (SAR) under the 
Data Protection Act (DPA). 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

22.  Regulation 5(3) of the EIR states that the right to make 
information available on request doesn’t apply to the 
requester’s own personal data. Where the information caught 
by a request for environmental information contains the 
requester’s own personal data then it should also be dealt 
with as a SAR under the DPA. 
23.  In order to consider whether these provisions apply a public 
authority will need to take into account the identity of the 
requester. The section 40(1) exemption and regulation 5(3) 
are covered in more detail in our guidance Personal 
information (section 40 and Regulation 13).
24.  For further information on SARs, please see our Subject 
Access Code of Practice. 
Information accessible by other means (FOIA and EIR) 
25.  Section 21 of FOIA provides an exemption for information that 
is reasonably accessible to the requester by other means. 
26.  The authority may need to take the requester’s identity into 
account when determining if section 21 applies. This is 
because in some cases, the question of accessibility will 
depend upon the requester’s individual circumstances. 
Indeed, information that is reasonably accessible to one 
person won’t necessarily be accessible to another.  
27.  More detailed information on section 21 can be found in our 
guidance Information reasonably accessible to the applicant 
by other means.
28.  Under regulation 6 of the EIR, the requester has the right to 
ask that information is made available to them in a particular 
form or format when they make their initial request. 
29.  However, if the information is already publicly available and 
easily accessible to the applicant in another form or format, 
the authority doesn’t have to provide the information in the 
way the requester has specified. 
30.  As with section 21 of FOIA, the requester’s circumstances will 
sometimes be a relevant factor in deciding whether the 
information is easily accessible to them. 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

31.  The issue of accessibility to the applicant is covered in more 
detail in our guidance Form and format of information 
(regulation 6). 
Repeated requests (FOIA) 
32.  Section 14(2) of the FOIA stipulates that an authority can 
refuse a request that is identical, or substantially similar to a 
previous request submitted by the same individual. 
33.  The authority will therefore need to be clear about the identity 
of the requester in order to determine whether section 14(2) 
is engaged. 
34.  Further information on the application of section 14(2) can be 
found in our guidance Dealing with repeat requests. 
Circumstances under which an authority may take the 
requester’s identity and motivation into account. 
Vexatious/manifestly unreasonable requests  
35.  An authority may take the requester’s identity and motivation 
for making a request into account when determining whether 
a request is vexatious (or manifestly unreasonable if the 
request falls under the EIRs). 
36.  The requester’s identity and motives may be relevant when 
considering the context in which the request is made, the 
burden which it might impose, and the value of the request. 
37.  The Upper Tribunal considered the relevance of the 
requester’s motives in the case of Information Commissioner 
vs Devon County Council & Dransfield
[2012] UKUT 440 
(AAC), (28 January 2013) when it stated; 
‘…the motive of the requester may well be a relevant and 
indeed significant factor in assessing whether the request 
itself is vexatious…the proper application of section 14 cannot 

side-step the question of the underlying rationale or 
justification for the request…’
 (Para 34) 
38.  For more detail on how to decide whether a request is 
vexatious or manifestly unreasonable please see our 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

Dealing with vexatious requests. 
Regulation 12(4)(b): Manifestly unreasonable requests. 
Enquiring about the reasons behind a request to help 
identify what information is required 
39.  There is no requirement under FOIA or the EIR for a requester 
to explain why they need the information or to provide 
justification for their request.  
40.  However, it is acceptable for an authority to enquire about the 
requester’s motives where the request is ambiguous or 
unclear, and knowing the reason for the request would help 
the authority identify the information the requester needs.  
This may often make good sense for both sides and if 
approached correctly, enquiring in this way can be seen as 
good customer service. 
41.  Where this is the case, the authority should make clear that it 
wants the information solely for clarification purposes and no 
other reason. The requester should not be given the 
impression that the information is more or less likely to be 
withheld if they do (or do not) explain the reasons behind 
their request, and the public authority cannot insist that the 
motive behind the request is revealed. 
42.  Further advice on interpreting requests is available from our 
guidance Interpreting and clarifying requests.  
Applying exemptions with a prejudice, adverse effect or 
other harm based test 
43.  In keeping with the general principle that disclosure is to the 
world at large, when an authority is considering an exemption 
with an associated prejudice test, that test should focus on 
the consequences of disclosing the information to the wider 
44.  This means that the key question the authority must consider 
is whether there is a real and significant chance that a 
member of the wider public will use the information in a 
manner that would prejudice the interests protected by the 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

45.  The test is therefore not so much about the identity and 
motivation of the individual requester, but rather the purposes 
for which that information is likely to be used if released into 
the public domain.  
46.  This same approach will also hold true where the request falls 
under the EIR and the authority wants to apply one of the 
‘adverse effect’ exceptions in regulation 12(5). These 
exceptions are subject to an ‘adverse effect test’ similar to the 
FOIA prejudice test.   
47.  However, if the authority has reason to believe that the 
requester, as a member of that wider public, would use the 
information in a way that would prejudice the interests 
protected by the exemption, then it may take this into 
account when assessing the likelihood that prejudice or 
adverse effect will occur. 
48.  The following Information Tribunal ruling, which concerned 
Section 38 of FOIA (the exemption for information likely to 
endanger the physical or mental health of any individual), 
provides an example of a situation where the requester’s 
identity and motives were deemed to be relevant factors. 
49.  Here, the judge concluded that there was a risk the requester, 
as a member of the wider public, would use the information in 
a manner that would prejudice the health and safety of other 
In Hepple v ICO and Durham County Council (EA/2013/0168, 
26 February 2014)
 the requester had asked for copy of an 
investigation report into a pupil referral unit. The Council 
refused to disclose the report, relying on several exemptions, 
including section 38. 
The Council drew the Information Tribunal’s attention to three 
text messages the requester had sent to one of the individuals 
involved in the handling of the report. Those texts (which were 
sent a year after the request) had led the Police to issue the 
requester with a formal notice under the Protection from 
Harassment Act. The Tribunal was satisfied that the texts 
evidenced a state of mind likely to have existed at the time of 
the request. 

Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

It stated; 
‘…it is frequently said that an information request should be 
considered without reference to the motive of the person 
making the request. That certainly ensures that focus is 

maintained on the fact that disclosure to a single requester 
is, effectively, disclosure to the world. But assessing an 

information request on this “motive blind” basis ought not to 
prevent us from considering the potential risk to safety posed 

by the requester him/herself. 
In this case we drew the clear impression that the texts had 
been transmitted with the purpose of menacing those whose 
addresses the Appellant had acquired. We are satisfied that 

they disclose an attitude of mind that justifies our concluding 
that disclosure would have created a risk to the safety of those 

mentioned in the text messages…(Paras 36 & 37) 
50.  Even though section 38 refers to endangering rather than 
prejudicing health and safety it contains a harm based test 
and so the same principles as covered in the prejudice test 
will apply. 
51.  Similarly, although section 40(2) of FOIA and regulation 13 of 
the EIR (the provisions for third party personal data) don’t 
contain an explicit prejudice test, considering whether 
disclosure of third party personal data would breach the DPA 
principles may involve some consideration of harm or 
detriment to the data subject. The same principle will 
therefore apply and the test will be whether putting the third 
party personal data into the public domain will breach of the 
DPA principles. 
52.  For more detailed information on how to carry out a prejudice 
based test please see our guidance The Prejudice Test.  
53.  More detailed information on the application of the adverse 
effect exceptions can be found in our guidance How 
exceptions and the public interest test work in the 
Environmental Information Regulations.
54.  For further detail on the provisions for third party personal 
data please see our guidance Personal information (section 40 
and regulation 13).
Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0 

More information  
55.  Additional guidance is available on our guidance pages if you 
need further information on the public interest test, other 
FOIA exemptions, or EIR exceptions. 
56.  This guidance has been developed drawing on ICO 
experience.  Because of this it may provide more detail on 
issues that are often referred to the Information 
Commissioner than on those we rarely see. The guidance will 
be reviewed and considered from time to time in line with new 
decisions of the Information Commissioner, Tribunals and 
57.  It is a guide to our general recommended approach, although 
individual cases will always be decided on the basis of their 
particular circumstances. 
58.  If you need any more information about this or any other 
aspect of freedom of information, please contact us, or visit 
our website at 
Consideration of requests without reference to the identity or motives of the 
Version: 1.0