This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Specific guidelines or documentation Planning Inspectors must refer/defer to.'.

link to page 3 link to page 3 link to page 6 link to page 6 link to page 6 link to page 8 link to page 8 link to page 10 link to page 10 link to page 11 link to page 11 link to page 14 link to page 14 link to page 15 link to page 16 link to page 17 link to page 17 link to page 17 link to page 19 link to page 20 link to page 21 link to page 22 link to page 22 link to page 23 link to page 23 link to page 23 link to page 26 link to page 27 link to page 27 link to page 28 link to page 32 link to page 32 link to page 33 link to page 33 link to page 34
 
Housing 
Updated to reflect revised Framework (NPPF)Yes 
 
England 
 
 
What’s New in this version – 26 November 2018 

 
This chapter has been fully updated to reflect changes within the Revised National 
Planning Policy Framework. 
 
 
Contents 
 
Introduction.............................................................................................3 
Legislation, national policy and guidance ..................................................3 
The  implications  of  paragraph  11  of  the  Framework  for  housing  appeal 
decisions ..................................................................................................6 
Framework paragraph 11, decision-taking section ..........................................6 
The need to determine whether or not there is a five-year housing land supply, 
and the extent of any shortfall ....................................................................8 

Choice of appeal procedure ...................................................................... 10 
The Housing Delivery Test and the extent of any shortfall ............................. 10 
Structure of decisions where Framework paragraph 11 d) applies ................... 11 
Application of Framework paragraph 11 d) ................................................. 11 
Framework  paragraph  14:    application  of  the  paragraph  11  d)  with  regard  to 
neighbourhood plans ............................................................................... 14 

The presumption in favour of sustainable development ................................. 15 
The final section 38(6) balance ................................................................. 16 
Assessing  whether  or  not  a  five-year  housing  land  supply  exists,  in 
accordance with Framework paragraph 73, and the extent of any shortfall 

in supply ................................................................................................ 17 
What is the 5YHLS requirement figure? ...................................................... 19 
Calculating the 5YHLS figure based on plan policies ..................................... 20 
Calculating the 5YHLS based on the local housing need assessment................ 21 
Should the buffer be 5% or 20%? ............................................................. 22 
Which sites can be included in the five-year supply? .................................... 22 
Prematurity ........................................................................................... 23 
Affordable housing ................................................................................. 23 
Background ........................................................................................... 23 
Casework issues ..................................................................................... 26 
Choice of appeal procedure ...................................................................... 27 
Viability ................................................................................................ 27 
Planning obligations and conditions ........................................................... 28 
Self-build and custom housebuilding ...................................................... 32 
Background ........................................................................................... 32 
Development of garden land and density ................................................ 33 
National planning policy........................................................................... 33 
Casework issues ..................................................................................... 34 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 1 of 56 
 
 

link to page 35 link to page 35 link to page 36 link to page 36 link to page 36 link to page 37 link to page 38 link to page 38 link to page 38 link to page 40 link to page 40 link to page 41 link to page 42 link to page 43 link to page 43 link to page 43 link to page 44 link to page 45 link to page 46 link to page 46 link to page 48 link to page 48 link to page 48 link to page 49 link to page 50 link to page 51 link to page 52 link to page 53 link to page 55  
Development plan policy .......................................................................... 35 
Definitions ............................................................................................. 35 
Housing in the countryside and villages .................................................. 36 
National policy and guidance .................................................................... 36 
Development plans ................................................................................. 36 
Casework .............................................................................................. 37 
Housing for rural workers....................................................................... 38 
Background ........................................................................................... 38 
Issues in casework ................................................................................. 38 
Green Belt ............................................................................................. 40 
Conditions ............................................................................................. 40 
Choice of procedure ................................................................................ 41 
Deleting or varying an agricultural occupancy condition ................................ 42 
Holiday Cottages .................................................................................... 43 
Housing Standards ................................................................................. 43 
Background ........................................................................................... 43 
National planning policy and guidance ....................................................... 44 
Casework .............................................................................................. 45 
Conditions ............................................................................................. 46 
Residential Annexes ............................................................................... 46 
Houses in Multiple Occupation and Permitted Development Rights .......... 48 
Background ........................................................................................... 48 
Issues in casework ................................................................................. 48 
Annex 1 ................................................................................................. 49 
Annex 2 ................................................................................................. 50 
Annex 3 ................................................................................................. 51 
Annex 4 ................................................................................................. 52 
Annex 5 ................................................................................................. 53 
Annex 6 ................................................................................................. 55 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 2 of 56 
 
 

 
Introduction 
 
1. 
Inspectors make their decisions on the basis of the evidence before them.  
Consequently, they may, where justified by the evidence, depart from the 
advice given in this chapter. 
 
2. 
Housing casework is likely to be encountered in various guises throughout an 
Inspector’s career.  This training material is based on practical experience and 
is intended to cover the range of issues that you will encounter both in early 
cases and also in more demanding work as your allocation level increases.  It 
is primarily directed at appeals casework but will also be relevant in the 
conduct of development plan examinations. 
 
3. 
The general advice in the ITM chapteThe approach to decision-making 
applies to housing appeals as much as to any other type of appeal.  The 
advice below should be read alongside the general advice in that chapter. 
 
4. 
This training material applies to casework in England only1 and incorporates 
key points from caselaw. 
 
Legislation, national policy and guidance 
 
5. 
At the outset it is important to remember that the statutory provisions in 
s70(1)(a) of the 1990 Act2 and section 38(6) of the 2004 Act3 apply to all 
planning appeals, including housing appeals.  Those provisions are not 
displaced by paragraph 11 or by any other part of the (Revised) National 
Planning Policy Framework [the Framework], as Framework paragraph 12 
makes clear.  In the context of s38(6), the Framework has the status of a 
material consideration which (when considered together with any other 
relevant material considerations) may or may not indicate that an appeal 
should be determined otherwise than in accordance with the development 
plan. 
 
6. 
Specific policies on housing are set out in Section 54 (paragraphs 59-79) of 
the Revised Framework.  You should be familiar with those policies and also 
with what is said about planning for housing in Revised Framework Section 3 
‘Plan-making’ (paragraphs 15-37).  
 
 
 
                                       
1  PINS Wales produces separate material for Wales which summarises differences in policy. 
2  “In dealing with an application for planning permission or permission in principle the authority shall 
have regard to the provisions of the development plan, so far as material to the application.”   
[s70(2)(a) Town and Country Planning Act 1990] 
3  “If regard is to be had to the development plan for the purpose of any determination to be made 
under the planning Acts the determination must be made in accordance with the plan unless 
material considerations indicate otherwise.   
[s38(6) Planning and Compulsory Purchase Act 2004  – emphasis added
4 “Delivering a sufficient supply of homes” 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 3 of 56 
 
 

 
7. 
Some of the key elements of the Revised Framework’s housing policies5 are: 
 
• 
To support the Government’s objective of significantly boosting the 
supply of homes, it is important that a sufficient amount and variety of 
land can come forward where it is needed, that the needs of groups with 
specific housing requirements are addressed and that land with 
permission is developed without unnecessary delay.  
 
[paragraph 59] 
 
• 
To determine the minimum number of homes needed, strategic policies 
should be informed by a local housing need assessment, conducted using 
the standard method in national planning guidance – unless exceptional 
circumstances justify an alternative approach which also reflects current 
and future demographic trends and market signals.  In addition to the 
local housing need figure, any needs that cannot be met within 
neighbouring areas should also be taken into account in establishing the 
amount of housing to be planned for. 
 
[paragraph 60] 
 
• 
Strategic policy-making authorities should establish a housing 
requirement figure for their whole area, which shows the extent to which 
their identified housing need (and any needs that cannot be met within 
neighbouring areas) can be met over the plan period. 
 
[paragraph 65] 
 
• 
Strategic policy-making authorities should have a clear understanding of 
the land available in their area through the preparation of a strategic 
housing land availability assessment.  From this, planning policies should 
identify a sufficient supply and mix of sites, taking into account their 
availability, suitability and likely economic viability.  Planning policies 
should identify a supply of:  
a)  specific, deliverable sites for years one to five of the plan period 
with an appropriate buffer; and  
b)  specific, developable sites or broad locations for growth, for 
years 6-10 and, where possible, for years 11-15 of the plan.  
 
 
[paragraph 67] 
 
• 
Local planning authorities should identify and update annually a supply 
of specific deliverable sites sufficient to provide a minimum of five years’ 
worth of housing against their housing requirement set out in adopted 
strategic policies, or against their local housing need where the strategic 
policies are more than five years old unless the strategic policies have 
been reviewed and found not to require updating.  The supply of specific 
deliverable sites should, in addition, include a buffer (moved forward 
from later in the plan period) of: 
                                       
5 NB these are summaries and you should refer to the Framework for the full text, relevant footnotes, 
and the Glossary for definitions 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 4 of 56 
 
 

 
a) 
5% to ensure choice and competition in the market for land; or 
 
b)  10% where the local planning authority wishes to demonstrate a 
five year supply of deliverable sites through an annual position 
statement or recently adopted plan, to account for any fluctuations 
in the market during that year; or 
c) 
20% where there has been significant under delivery of housing 
over the previous three years, to improve the prospect of achieving 
the planned supply. 
 
[paragraph 73] 
 
• 
A five year supply of deliverable housing sites, with the appropriate 
buffer, can be demonstrated where it has been established in a recently 
adopted plan, or in a subsequent annual position statement which:  
a)  has been produced through engagement with developers and others 
who have an impact on delivery, and been considered by the 
Secretary of State; and  
b)  incorporates the recommendation of the Secretary of State, where 
the position on specific sites could not be agreed during the 
engagement process.  
 
[paragraph 74] 
 
• 
the size, type and tenure of housing needed for different groups in the 
community should be assessed and reflected in planning policies; and 
where a need for affordable housing has been identified, planning 
policies should specify the type of affordable housing required and 
expect it to be met on site, unless off-site provision or a financial 
contribution of broadly equivalent value can be robustly justified, and the 
agreed approach contributes to the objective of creating mixed and 
balanced communities  
 
[paragraph 61] and [paragraph 62] 
 
• 
In rural areas, planning policies and decisions should be responsive to 
local circumstances and support housing developments that reflect local 
needs.  Local planning authorities should support opportunities to bring 
forward rural exception sites that will provide affordable housing to meet 
identified local needs, and consider whether allowing some market 
housing on these sites would help to facilitate this. 
 
[paragraph 77] 
 
• 
To promote sustainable development in rural areas, housing should be 
located where it will enhance or maintain the vitality of rural 
communities.  Planning policies should identify opportunities for villages 
to grow and thrive, especially where this will support local services. 
Isolated new homes in the countryside should be avoided unless certain 
specific circumstances apply  
 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 5 of 56 
 
 

 
[paragraph 78] and [paragraph 79] 
 
8. 
You should also have regard to relevant sections of the government’s Planning 
Practice Guidance [PPG], including: 
 
• 
Housing need assessment6 
• 
Housing and economic land availability assessment  
• 
Housing – optional technical standards 
• 
Neighbourhood planning  
• 
Rural housing 
• 
Self-build and custom housebuilding 
• 
Starter homes 
• 
Build to rent7  
 
9. 
Some of the implications of this national policy and guidance are explored in 
the rest of this chapter.  The chapter also reflects the extensive caselaw 
concerning housing appeals since the publication of the 2012 Framework.  A 
new and extensively revised Framework was published in July 2018 (“the 
Revised Framework”).  However, much of the caselaw referring to the 2012  
Framework remains relevant, since many of its provisions have been carried 
forward into the Revised Framework, albeit with modifications and, in most 
cases, different paragraph numbers.  Inspectors may need to refer back to 
the 2012 Framework to understand how the caselaw relates to the new 
edition.  The footnotes to this chapter provide extracts from, and references 
to, key judgments. 
 
The implications of paragraph 11 of the Framework for housing 
appeal decisions 
Framework paragraph 11, decision-taking section 
 
10.  Paragraph 11 of the Framework states that plans and decisions should apply a 
presumption in favour of sustainable development. 
 
11.  Paragraph 11 goes on to say, in its “decision-taking” section: 
 
For decision-taking this means: 
 
c) 

approving development proposals that accord with an up-to-date 
development plan without delay; and 

 
d) 

where there are no relevant development plan policies, or the policies 
which are most important for determining the application are 
out
ofdate7, granting permission unless: 
 
                                       
6 Formerly Housing and economic development needs assessments 
7 First published September 2018 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 6 of 56 
 
 

link to page 8 link to page 15  
i.  the application of policies in this Framework that protect areas or 
assets of particular importance provides a clear reason for refusing the 
development proposed6; or 

 
ii. any adverse impacts of doing so would significantly and demonstrably 
outweigh the benefits, when assessed against the policies in this 
Framework taken as a whole. 

 
Footnote 6 sets out an exclusive list of the policies in the Framework that 
paragraph 11 d) i. refers to, and makes it clear that paragraph 11 d) i. does 
not refer to development plan policies.  Footnote 7 (to paragraph 11) is 
explained in paragraph 16 onwards of this ITM chapter. 
 
12.  Framework paragraph 11 c) logically applies only where there is no conflict 
with the development plan, there are relevant development plan policies, and 
the relevant policies are not out‑of‑date.  If all these circumstances apply, the 
development proposal will benefit from the presumption in favour of 
sustainable development8 (see paragraphs 47-52 below). 
 
13.  If the development proposal is in conflict with a development plan which 
contains relevant policies, and those policies are not out of date, the proposal 
will not benefit from the presumption in favour of sustainable development9.  
Framework paragraph 12 advises that where a planning application conflicts 
with an up-to-date Local Plan permission should not usually be granted. 
 
14.  Framework paragraph 11 d) applies where there are no relevant policies in 
the development plan, or the policies that are most important for determining 
the application are out of date.  It is for the decision-maker to determine if 
there are no “relevant” policies or which policies are “most important for 
determining the application”.  The meaning of those phrases has not yet been 
considered by the courts after the publication of the Framework.  
 
15.  While cases where there are no relevant policies may sometimes be 
encountered, they are likely to be fairly uncommon10.  It is more likely for the 
policies that are most important for determining the application to be found to 
be out of date for reasons which may include a significant change in 
circumstances, or the emergence of later national policy, including the 
Framework itself (see paragraphs 212-213 of the Framework)11.  However, 
paragraph 213 of the Framework provides that existing policies should not be 
                                       
8  East Staffordshire BC v SSCLG & Barwood Strategic Land [2016] EWHC 2973 (Admin) confirms that 
local plans are intended to be the means by which sustainable development is secured and that up to 
date plans promote sustainable development. 
9  This is clear from the judgments iBarwood Strategic Land v East Staffordshire BC and SSCLG 
[2017] EWCA Civ 893 and Trustees of the Barker Mill Estates and Test Valley BC & SSCLG [2016] 
EWHC 3028 (Adminand is supported by the approach advocated iCheshire East BC v SSCLG 
[2016] EWHC 571 (Admin) (paras 19-25). 
10  “A plan cannot be absent or silent if there is a body of policy relevant to the proposal being 
considered and sufficient to enable the development proposal to be judged acceptable / unacceptable 
in principle” – Bloor Homes East Midlands Limited v SSCLG [2014] EWHC 754 (Admin).  See also 
South Oxfordshire DC v SSCLG 
[2016] EWHC 1173 (Admin). 
11  See Suffolk Coastal DC v Hopkins Homes Ltd & SSCLG and Richborough Estates Partnership LLP & 
SSCLG v Cheshire East BC [2017] UKSC 37para 55R (Wynn-Williams v SSCLG [2014] EWHC 3374 
(Admin)Colman v SSCLG [2013] EWHC 1138 (Admin)Gladman Developments Ltd v Daventry DC 
[2016] EWCA Civ 1146Borough of Telford and Wrekin v SSCLG [2016] EWHC 3073 (Admin). 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 7 of 56 
 
 

 
considered out-of-date simply because they were adopted prior to its 
publication.  Weight should be given to them depending on their consistency 
with the policies in the Framework. 
 
16.  In addition, footnote 7 to Framework paragraph 11 d) states that: 
 
This includes, for applications involving the provision of housing, situations 
where the local planning authority cannot demonstrate a five-year supply of 
deliverable housing sites (with the appropriate buffer, as set out in paragraph 
73); or where the Housing Delivery Test indicates that the delivery of housing 
was substantially below (less than 75% of) the housing requirement over the 

past three years.  Transitional arrangements for the housing delivery test are 
set out in Annex 1. 

 
17.  Guidance on assessing whether either of, or both, these criteria apply is given 
in the next three sub-sections of this chapter. 
 
18.  In cases involving the provision of housing where you have determined that 
the LPA cannot demonstrate a five-year housing land supply, and/or where 
the delivery of housing in its area has been substantially below the 
requirement over the past three years, this should be clearly established and 
Framework paragraph 11 d) applied by virtue of footnote 7.  In your decision 
it will be necessary to show the relevant test in the Framework has been used 
correctly as part of the decision-making process. 
 
The need to determine whether or not there is a five-year housing land supply, and 
the extent of any shortfall 
 
19.  Because of Framework footnote 7, determining whether or not there is a five-
year housing land supply [5YHLS] will be an important first step in many 
housing appeals.  If there is not a 5YHLS, it may well also be necessary to 
determine the extent of the shortfall in supply, in order to determine the 
weight to be given to the benefit of the development in providing additional 
housing12.  Specific advice on assessing 5YHLS is given in the next main 
section of this chapter. 
                                       
12  Although the extent of the shortfall does not affect the operation of footnote 7 and its triggering of 
paragraph 11(d), the judgment iPhides Estates (Overseas) Ltd v SSCLG [2015] EWHC 827 (Admin) 
explains why the extent of the shortfall (and indeed other matters connected with it) must be 
determined so that the exercise of planning judgment is properly carried out:  Naturally, the weight 
given to a proposal’s benefit in increasing the supply of housing will vary from case to case. It will 
depend, for example, on the extent of the shortfall, how long the deficit is likely to persist, what steps 
the authority could readily take to reduce it, and how much of it the development would meet. So the 
decision maker must establish not only whether there is a shortfall but also how big it is, and how 
significant” (para 60).  The judgment in Shropshire Council v SSCLG & BDW Trading Ltd [2016] 
EWHC 2733 (Admin) confirms that Inspectors will generally need to make judgments on housing need 
and supply (see para 27 of the judgment).  The Court considered that the Inspector could not 
properly apply paragraph 49 and paragraph 14 of the Framework without first reaching a judgment 
on housing need and housing supply on the evidence before him.  The Court confirmed that this does 
not require the kind of detailed analysis that takes place at a local plan examination, nor is it always 
necessary to identify a specific figure – a bracket or range or approximate uplift on DCLG 
household projections is acceptable – but a judgment needs to be made on the evidence 
available despite its imperfections (para 28).  See also Crane v SSCLG [2015] EWHC 425 
(Admin) 
and Suffolk Coastal DC v Hopkins Homes Ltd & SSCLG and Richborough Estates & SSCLG v 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 8 of 56 
 
 

link to page 15  
 
20.  However, in cases where one or both main parties assert that the LPA can 
demonstrate a 5YHLS, and there is no evidence to the contrary, it will not 
usually be necessary to consider the matter further. 
 
21.  Equally, if the parties agree that there is not a 5YHLS and also agree on the 
extent of the shortfall, you will not need to probe the matter further unless 
there is other evidence casting doubt on that agreed position. 
 
22.  Even when there is a dispute about whether or not a 5YHLS exists, or on the 
extent of any shortfall, it may not always be necessary for you to reach a 
decision on that question.  For example: 
 
•  If you are allowing the appeal because the proposal is in accordance with 
the development plan it should not usually be necessary to reach a firm 
conclusion on housing land supply.   
 
•  If you are concluding that the proposal would cause harm, consider 
whether the adverse impacts would significantly and demonstrably 
outweigh the benefits (this is the test in Framework paragraph 11 d) ii. 
even if there were a shortfall in five-year supply to the extent argued by 
the appellant13.  If you consider this to be the case, you would not need 
to reach a firm conclusion about 5YHLS.  Instead your conclusions could 
be expressed along the following lines: “Even if I were to conclude there 
is a shortfall in the five-year housing land supply on the scale suggested 
by the appellant, the adverse impacts of granting permission would 
significantly and demonstrably outweigh the benefits …”  Provided that 
your planning balance is made on this basis there would be no conflict 
with the Phides Estates judgment (see footnote 12), because your 
decision will be based on the maximum possible shortfall in five year 
supply that has been put to you and, therefore, on the maximum weight 
that could be attached to any benefit through increasing the supply of 
housing. 
 
•  Conversely, you may be able to conclude that any adverse impacts of 
the proposed development would not significantly and demonstrably 
outweigh the benefits, even if the shortfall is as low as the LPA claim14.  
This is effectively the reverse of the situation described in the previous 
bullet point.  In such circumstances you would not need to reach a 
definite finding on the extent of the shortfall, as the proposal would 
benefit from the presumption in favour of sustainable development in 
any event (see paragraph 47 below).  This is provided that Framework 
paragraph 11 d) i. which protects areas of assets of particular 
importance is not relevant. 
 
23.  In cases where none of the parties have raised 5YHLS as an issue, it will be 
for you as decision-maker to determine whether or not you need to seek 
                                                                                                                           
Cheshire East BC [2016] EWCA Civ 168 which confirm that the extent of the shortfall and the steps 
being taken to remedy it are relevant to the weight to be attached to the conflict with development 
plan policies in undertaking the planning balance. 
13  On the assumption that the appellant is arguing for a higher shortfall than the LPA. 
14  On the assumption that the LPA is arguing for a lower shortfall than the appellant. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 9 of 56 
 
 

link to page 10  
further information on that issue to inform your decision.  For example, where 
the development is small, and will not make a significant difference to the 
overall 5YHLS position even if there is a shortfall, it may not be necessary to 
do so.  However, if any of the parties has raised the 5YHLS issue, you must 
consider it, seeking further information as necessary (see paragraphs 24-26 
below). 
 
Choice of appeal procedure 
 
24.  Where the existence of a 5YHLS or the extent of any shortfall is disputed, you 
may be presented with a considerable amount of evidence regarding the 
deliverability of particular sites.  There may also be disagreement over what 
the 5YHLS requirement is. 
 
25.  In any such cases you will need to consider: 
 
• 
Are issues relating to 5YHLS likely to be material to your decision? 
 
• 
If so, does the evidence need to be tested by questioning? 
 
26.  If the answer to both these questions is yes, you are likely to conclude that 
the appeal should be dealt with by means of a hearing or inquiry.  The same 
conclusion is likely to apply if the parties have not addressed the issue of 
5YHLS, but you consider that it is material to your decision and that you need 
to hear evidence on it.  Inspectors and case officers should be pro-active in 
identifying and discussing such cases well before the event date.  The appeal 
may need to be re-allocated to another Inspector if you are not yet trained to 
deal with hearings or inquiries. 
 
 
The Housing Delivery Test and the extent of any shortfall 
 
27.  Footnote 7 indicates that Framework paragraph 11 d) is also triggered in 
circumstances where the Housing Delivery Test [HDT] indicates that the 
delivery of housing has been substantially below the housing requirement 
over the past three years.  Therefore, when dealing with housing appeals you 
also need to determine whether or not this criterion applies. 
 
28.  The footnote 7 criterion will apply from the day following the publication of the 
first HDT results by MHCLG in November 2018.  The phrase “substantially 
below” is defined in footnote 7 as “less than 75%” of the housing 
requirement.  However, that 75% figure only applies from November 2020.  
Transitional provisions in Framework paragraph 215 make it clear that the 
applicable figure from November 2018 to November 2019 is 25%, and from 
November 2019 to November 2020, 45%. 
 
29.  A rulebook setting out the method for calculating the HDT result was 
published alongside the new edition of the Framework in July 2018.    The 
HDT does not apply to National Park Authorities, the Broads Authority, or to 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 10 of 56 
 
 

 
development corporations without full powers.  The level of detail set out in 
the rulebook, and the fact that the results are published by MHCLG, should 
mean that there is little, if any, scope for dispute over whether the test is met 
and the extent of any shortfall in delivery.  However, the advice in the 
previous sub-section of this chapter should be followed in any cases where 
there is a significant disagreement. 
 
Structure of decisions where Framework paragraph 11 d) applies 
 
30.  The following, broad three-step structure is likely to be appropriate for appeal 
decisions in which the Framework paragraph 11 d) approach is to be followed, 
in order to properly reflect the statutory role of the development plan and the 
status of the Framework as a material consideration: 
 
Step 1:  Before applying paragraph 11 d) of the Framework, assess the 
development proposal against your main issues and relevant development 
plan policies in the usual way (see the ITM chapter The approach to decision-
making
),
 reaching conclusions on each main issue and identifying whether or 
not there is a conflict with the development plan as a whole15. 
 
Step 2:  Make the assessment required by Framework paragraph 11 d).  This 
will lead to a conclusion whether or not the proposal benefits from the 
presumption in favour of sustainable development which is a material 
consideration. 
 
Step 3:  Make the final s38(6) balance, by determining whether or not the 
outcome of the assessment at Step 2, and any other material considerations, 
indicate that planning permission should be granted notwithstanding any 
conflict with the development plan identified at Step 1. 
 
31.  This broad decision structure will of course need to be tailored to meet the 
specific circumstances of each case and therefore may not need to address 
every matter covered in this chapter. 
 
32.  The rest of this section focusses on how to apply Step 2 – the Framework 
paragraph 11 d) assessment – and Step 3 – the final s38(6) balance.  There is 
a flow-chart at Annex 2 to this chapter summarising the overall approach. 
 
Application of Framework paragraph 11 d) 
 
33.  The first step in applying Framework paragraph 11 d) is to consider, under 
paragraph 11 d) i., whether there are any policies in the Framework which 
protect areas or assets of particular importance that are relevant to the 
proposed development before you.  If there are, the test in paragraph 11 d) i. 
                                       
15  Unless there are no relevant development plan policies, in which case you will not be able to reach 
any such conclusion. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 11 of 56 
 
 

link to page 16  
should be applied16.  If there are not, you should move on directly to the test 
in paragraph 11 d) ii. 
 
Framework paragraph 11 d) i. 
 
34.  Framework footnote 6 provides a complete and exhaustive list of those 
Framework policies to which paragraph 11 d) i. refers: there are no others, 
and footnote 6 specifically indicates that paragraph 11 d) i. does not refer to 
development plan policies.  Where any of the footnote 6 Framework policies 
are relevant to the proposed development, it should first be assessed against 
those relevant policies.  The provisions in Framework paragraph 11 d) ii. do 
not apply to paragraph 11 d) i.  Instead, any relevant footnote 6 Framework 
policies should be applied in their own terms, on an unweighted basis17.  
Where the Framework policies listed in footnote 6, such as paragraphs 195 
and 196, require a balance to be struck, that balance must not be confused 
with the one in Framework paragraph 11 d) ii. and should be undertaken first 
and separately. 
 
35.  Where the outcome of the assessment against the footnote 6 Framework 
policies provides a clear reason for refusing the development proposed, this 
will be an important material consideration in the final section 38(6) balance 
(see paragraphs 53 to 57 below).   
 
36.  If, on the other hand, the assessment against those footnote 6 Framework 
policies does not indicate that permission should be refused, it will be 
necessary to go on and apply Framework paragraph 11 d) ii.  This will also be 
necessary in cases where there are no footnote 6 policies that are relevant to 
the proposed development. 
 
Framework paragraph 11 d) ii. 
 
37.  The test in Framework paragraph 11 d) ii. is whether any adverse impacts of 
granting permission would significantly and demonstrably outweigh the 
benefits, when assessed against the policies in the Framework taken as a 
whole.  This test, which is commonly referred to as “the tilted balance”, must 
not be reversed18. 
 
38.  Note that the paragraph 11 d) ii. test refers to the policies in the Framework 
taken as a whole.  Just as you would with development plan policies, you 
must consider the development proposal against those Framework policies 
which weigh against the development proposal as well as those that weigh in 
favour of it.  (To take a hypothetical example, a development might comply 
with the Framework policies to significantly boost the supply of homes, 
promote economic growth and promote good design, but conflict with its 
                                       
16  This approach, of dealing with paragraph 11 d) i. first, is informed by the judgments iForest of 
Dean DC v SSCLG & Gladman Developments Ltd [2016] EWHC 421 (Admin), and iBorough of 
Telford & Wrekin v SSCLG [2016] EWHC 3073 (Admin). 
17  See Forest of Dean DC v SSCLG & Gladman Developments Ltd [2016] EWHC 421 (Admin), para 
37. 
18  In Wenman v SSCLG [2015] EWHC 925 (Admin) the Court held that the Inspector erred in 
applying the wrong test when concluding that that “the overall significant benefits do not and could 
not outweigh the substantial harm to the surrounding area”. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 12 of 56 
 
 

 
policies on sustainable transport and best and most versatile agricultural 
land). 
 
39.  As part of the paragraph 11 d) ii. test you should also assess the weight to be 
attributed to the proposal’s conflict with relevant development plan policies, 
whether or not they are out of date19, and to the adverse impacts associated 
with that conflict.  Considering the weight to be given to conflicts with 
development plan policies, rather than to the policies themselves, in your 
decision will avoid giving the impression that you are reducing the statutory 
weight which the development plan carries in the final section 38(6) balance. 
 
40.  As the Courts have repeatedly emphasised, the attribution of weight in the 
paragraph 11 d) ii. test is a matter for the decision-maker.  Framework 
paragraph 213 states that due weight should be given to relevant policies in 
existing plans according to their degree of consistency with the Framework.  
This requires an analysis of in what way, and to what extent, the policies in 
question are or are not consistent with the Framework, in order to determine 
the weight to be accorded to each policy conflict20.  As part of this, footnote 7 
of the Framework ‘triggers’ the need for a development proposal to be 
considered against paragraph 11 d) ii. but this, in itself, does not determine 
the weight to be attached to the conflict with any development plan policies 
relevant to that proposal.  Furthermore, the fact that a particular 
development plan policy may be chronologically old is, in itself, irrelevant for 
the purposes of assessing its consistency with policies in the Framework and 
whether it should be considered “out-of-date”. 
 
41.  The weight given to conflicts with development plan policies may also be 
affected by the circumstances of the case, including the particular purpose of 
the policy, whether there is a failure to achieve a 5YHLS and the reasons for 
this, the extent of the shortfall and any steps being taken to address it21.  
Thus it will usually be necessary also to consider how far the housing land 
supply falls short of the five-year requirement, as this could affect the weight 
you give to any conflict with development plan policy and to the proposal’s 
benefit in terms of increasing the supply of housing22.  The degree of benefit 
could also be affected by the number of dwellings proposed and therefore the 
extent of their contribution to the supply of housing.  In cases where the HDT 
demonstrates that the delivery of housing has been below the housing 
requirement over the past three years, and especially where it has been 
                                       
19  In Suffolk Coastal DC v Hopkins Homes Ltd & SSCLG and Richborough Estates Partnership LLP & 
SSCLG v Cheshire East Borough Council [2017] UKSC 37 the Supreme Court confirmed that the 
weight to be given to development plan policies is a matter of planning judgment for the decision 
maker, and that it is not necessary to label policies as “out of date” to determine the weight to be 
attributed to them.  These findings of the Supreme Court reinforced the judgment iCrane v SSCLG 
[2015] EWHC 425 (Admin) that the Framework does not prescribe the weight to be given to policies 
in a plan which are “out of date”, nor is the weight to be attributed to them fixed in case law.  
However, development plan policies must not be judged to carry no weight or be disregarded as a 
result of being deemed out-of-date.  See alsGladman Developments Ltd v Daventry DC [2016] 
EWCA Civ 1146. 
20  See Daventry DC v SSCLG and Gladman [2015] EWHC 3459 (Admin), subsequently confirmed in 
the Court of Appeal – Gladman Developments Ltd v Daventry DC [2016] EWCA Civ 1146. 
21  See the Crane judgment above, and Suffolk Coastal DC & SSCLG v Hopkins Homes Ltd & 
Richborough Estates & SSCLG v Cheshire East BC [2016] EWCA Civ 168. 
22  See the judgments referenced in footnote 12 above. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 13 of 56 
 
 

 
“substantially below” (Framework footnote 7), the extent of the shortfall in 
delivery may similarly be a relevant consideration. 
 
42.  Balancing all these various considerations against one another is a matter of 
judgment for you as the decision-maker.  In applying the paragraph 11(d)(ii) 
test, there is no need to attempt a quasi-scientific exercise, allocating finely-
calibrated degrees of weight to each consideration.  Furthermore, paragraph 9 
of the Framework advises that the 3 objectives of sustainable development 
are not criteria against which every decision can or should be judged.  But it 
must be clear from your reasoning why you have concluded, either that any 
adverse impacts of granting permission would significantly and demonstrably 
outweigh the benefits, when assessed against the policies in the Framework 
taken as a whole, or that they would not.  That will require you to exercise 
your planning judgment and to explain clearly and succinctly how this has 
been done. 
 
Framework  paragraph  14:    application  of  the  paragraph  11  d)  with  regard  to 
neighbourhood plans 
 
43.  Paragraph 14 of the Revised Framework applies in situations where paragraph 
11 d) is triggered and where the proposed development conflicts with a 
neighbourhood plan.  In such circumstances, paragraph 14 advises that the 
adverse impact of allowing development that conflicts with the neighbourhood 
plan is likely to significantly and demonstrably outweigh the benefits, provided 
all of the following apply: 
 
a)  the neighbourhood plan became part of the development plan two years 
or less before the date on which the decision is made; 
b)  the neighbourhood plan contains policies and allocations to meet its 
identified housing requirement; 
c) 
the local planning authority has at least a three year supply of 
deliverable housing sites (against its five year housing supply 
requirement, including the appropriate buffer as set out in Framework 
paragraph 73); and  
d)  the local planning authority’s housing delivery, as measured by the HDT 
from November 2018 onwards, was at least 45% of that required over 
the previous three years. 
 
44.  Framework paragraph 216 makes the following transitional arrangements: 
 
• 
up to and including 11 December 2018, paragraph 14 a) also includes 
neighbourhood plans that became part of the development plan more 
than two years or less before the date on which the decision is made; 
 
• 
from November 2018 to November 2019, housing delivery (paragraph 
14 d) should be at least 25% of that required over the previous three 
years, as measured by the HDT. 
 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 14 of 56 
 
 

 
45.  It is important to be aware that paragraph 14 does not change the footnote 7 
criteria under which Framework paragraph 11 d) may be triggered.  But the 
statement that “the adverse impact of allowing development that conflicts 
with the neighbourhood plan is likely to significantly and demonstrably 
outweigh the benefits” is a statement of Government policy, and so it will be 
an important material consideration in any appeal to which paragraph 14 
applies.  This does not mean that every such appeal must automatically be 
dismissed.  But your decision must make it clear that the policy statement in 
paragraph 14 has been considered when applying paragraph 11 d) and that 
appropriate weight has been given to it. 
 
46.  Inspectors also need to be very aware of the fact that paragraph 14 a) makes 
“the date on which the decision is made” one of the criteria for determining 
whether or not the paragraph 14 policy statement applies.  Accordingly, 
Inspectors and PINS need to make every effort to issue promptly decisions to 
which the policy statement may apply.  This will avoid a situation arising in 
which accusations could be made that the decision had been delayed so that 
the policy statement did not apply. 
 
The presumption in favour of sustainable development 
 
47.  If you conclude that any adverse impacts of granting permission would not 
significantly and demonstrably outweigh the benefits, when assessed against 
the policies in the Framework as a whole, Framework paragraph 11 d) makes 
it clear that the presumption in favour of sustainable development will weigh 
in favour of the proposal. 
 
48.  On the other hand, if you reach the opposite conclusion (that any adverse 
impacts of granting permission would significantly and demonstrably outweigh 
the benefits, when assessed against the policies in the Framework as a 
whole), the proposal will not benefit from the presumption in favour of 
sustainable development. 
 
49.  Your conclusion on whether or not the proposal benefits from the presumption 
in favour of sustainable development will then be a material consideration to 
be weighed in the final balance when considering whether material 
considerations exist to outweigh the conflict with the development plan, in 
accordance with section 38(6) – see the next sub-section of this chapter. 
 
50.  The Courts have determined that paragraph 14 in the previous (2012) 
Framework explains in clear and complete terms the circumstances in which, 
and the way in which, the presumption in favour of sustainable development 
is intended to operate.  There is no other “presumption in favour of 
sustainable development” in the Framework either explicit or implicit23.  
Logically this must also apply to paragraph 11 in the Revised Framework, 
                                       
23  Barwood Strategic Land v East Staffordshire BC and SSCLG [2017] EWCA Civ 893.  This judgment 
of the Court of Appeal means that parties should not seek to rely on the lower (High Court) judgment 
iWychavon DC v SSCLG & Crown House Developments Ltd [2016] EWHC 592 (Admin) to support an 
argument that the presumption in favour of sustainable development exists independently of 
Framework paragraph 11. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 15 of 56 
 
 

 
which carries forward the provisions of former paragraph 14 with minor 
modifications.  In appeal casework it is not necessary or appropriate, 
therefore, to make a separate assessment of whether or not the development 
proposal constitutes sustainable development, outside the tests contained in 
paragraphs 11(c) and (d)24. 
 
51.  If a development proposal conflicts with an up-to-date development plan and 
where none of the provisions in Framework paragraph 11 d) and footnote 7 
apply, it cannot benefit from the presumption in favour of sustainable 
development.  But planning permission may nonetheless be granted for it, if 
other material considerations indicate that the decision should be made 
otherwise than in accordance with the plan25.  Whether or not this is the case 
is a matter of planning judgment. 
 
52.  In order to apply paragraph 11 correctly, it is important to be careful about 
the use of the term “sustainable development” when defining your main 
issues.  For example, when considering proximity and access to shops and 
services it would be good practice to define the issue along the following 
lines: “whether occupants of the proposed development would have adequate 
access to shops and services” (rather than by reference to “sustainable 
development”, “sustainable location” or “a sustainable form of development”). 
 
The final section 38(6) balance 
 
53.  Applications for planning permission must be determined in accordance with 
the development plan unless material considerations indicate otherwise, in 
accordance with section 38(6) of the Planning and Compulsory Purchase Act 
(2004)
.  The Framework is only one such material consideration and even 
where its paragraph 11 applies, it remains necessary to reach a final 
conclusion against section 38(6). 
 
54.  Assuming you have concluded in Step 1 of your decision that the development 
proposal conflicts with the development plan as a whole26, you will therefore 
need to consider explicitly whether the outcome of the Framework paragraph 
11 d) process indicates that your decision should be taken otherwise than in 
accordance with the development plan.  That will not be the case if the 
outcome of the paragraph 11 d) process indicates that permission should be 
                                       
24  SeCheshire East BC v SSCLG [2016] EWHC 571(Admin), paras 20-24, in which Jay J 
said “In my judgment, this is not, and cannot be, a question of assessing whether the 
proposal amounts to sustainable development before applying the presumption within paragraph 14.  
This is not what paragraph 14 says, and in my view would be unworkable. Rather, paragraph 14 
teaches decision makers how to decide whether the proposal, if approved, would constitute 
sustainable development.” 
25  See Framework paragraph 12 and Barwood Strategic Land v East Staffordshire BC and SSCLG 
[2017] EWCA Civ 893, which confirmed the judgment in East Staffordshire BC v SSCLG and Barwood 
Strategic Land [2016] EWHC 2973, and alsTrustees of the Barker Mill Estates and Test Valley BC & 
SSCLG [2016] EWHC 3028(Admin).  Parties may seek to rely on the earlier judgment in Reigate & 
Banstead BC v SSCLG & Amtrose Ltd [2017] EWHC 1562 (Admin) as authority for the proposition that 
there is only scope for an overall assessment of the sustainability of a proposal in cases where 
paragraph 14 applies.  However, Lang J’s reference to this in paragraph 22(ix) of the Reigate 
judgment does not reflect other judicial authorities, including Barker Mills to which she refers. 
26  See paragraph 30 above.  Note that if there are no relevant development plan policies you will not 
have been able to reach such a conclusion. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 16 of 56 
 
 

link to page 8  
refused.  But if the outcome of that process indicates that the development 
proposal benefits from the presumption in favour of sustainable development, 
that may well be a material consideration of sufficient weight to indicate that 
planning permission should be granted notwithstanding the conflict with the 
development plan.  That is a matter for your planning judgment. 
 
55.  Note that in the Barwood Strategic Land v East Staffordshire judgment the 
Court of Appeal also made it clear that the presumption in favour of 
sustainable development is not a statutory presumption and that it is not 
irrebuttable.  When the section 38(6) duty is lawfully performed, a 
development which does have the benefit of the “tilted balance” may still be 
found unacceptable, and equally a development which does not have the 
benefit of the “tilted balance” and cannot earn the presumption in favour of 
sustainable development may still merit the grant of planning permission.  
Again, this is a matter of planning judgment. 
 
56.  You must also consider whether there are any other relevant material 
considerations, apart from the Framework, that might indicate that your 
decision should be taken otherwise than in accordance with the development 
plan.  If there are, they must also be weighed in the section 38(6) balance. 
 
57.  Your final conclusion against section 38(6) will therefore be either that the 
decision should be taken in accordance with the development plan, or that 
material considerations indicate that the decision should be taken otherwise 
than in accordance with it.  That conclusion will determine the outcome of the 
appeal. 
 
Assessing whether or not a five-year housing land supply exists, in 
accordance  with  Framework  paragraph  73,  and  the  extent  of  any 
shortfall in supply 
 
58.  This section of the Housing chapter provides guidance on assessing whether 
or not the LPA can demonstrate a five-year supply of housing land (5YHLS).  
Assessing this will be necessary where the existence or otherwise of a 5YHLS, 
and/or the extent of any shortfall in that supply, is material to your decision 
(see paragraphs 19-23 above).  It is likely that you will encounter such issues 
in smaller cases as well as larger ones.   
 
59.  The Revised Framework provides guidance on this topic.  Furthermore, the 
PPG chapters oHousing need assessment and Housing and economic land 
availability assessment have been revised.  These provide details on 
calculating housing need via the standard method, five year land supply and 
the HDT. 
 
60.  The PPG chapter Housing need assessment also contains this statement: 
 
“A number of responses to this question provided comment on the proposed 
local housing need method.  The government is aware that lower than 
previously forecast population projections have an impact on the outputs 
associated with the method. Specifically it is noted that the revised 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 17 of 56 
 
 

link to page 48  
projections are likely to result in the minimum need numbers generated by 
the method being subject to a significant reduction, once the relevant 
household projection figures are released in September 2018. 
 
In the housing white paper the government was clear that reforms set out 
(which included the introduction of a standard method for assessing housing 
need) should lead to more homes being built. In order to ensure that the 
outputs associated with the method are consistent with this, we will consider 
adjusting the method after the household projections are released in 
September 201827.  We will consult on the specific details of any change at 
that time. 
 
It should be noted that the intention is to consider adjusting the method to 
ensure that the starting point in the planmaking process is consistent in 
aggregate with the proposals in Planning for the right homes in the right 
places consultation  
and continues to be consistent with ensuring that 
300,000 homes are built per year by the mid 2020s.” 
 
61.  The process of assessing whether a five year housing land supply exists 
essentially consists of establishing on the one hand the requirement for 
housing land over the relevant five-year period (henceforth “the 5YHLS 
requirement” for short), and on the other the supply of deliverable sites to 
meet that requirement.  To avoid ambiguity, it is good practice to use the 
terms “requirement” and “supply” consistently with these meanings.  You 
should ensure that you and the parties are clear which five-year period is 
being assessed – usually it will begin with the current or the next monitoring 
year (a monitoring year usually runs from each April to the following March). 
 
62.  Paragraph 74 of the Framework provides LPAs with specific means by which a 
5YHLS can be demonstrated (see paragraphs 65-69 below).  The rest of this 
section (paragraphs 70-84) provides guidance on assessing whether a 5YHLS 
exists in cases where this has not been established in accordance with 
paragraph 74. 
 
63.  Be aware that any conclusion you reach on the existence or otherwise of a 
5YHLS may be cited as evidence in subsequent appeals in the same local 
authority area. However, caselaw has made it clear that an Inspector at a 
section 78 appeal is not “making an authoritative assessment which binds the 
local planning authority in other cases 28. 
 
64.  Where you find there is less than a 5YHLS, there is no need to go on and 
comment about what the position might have been had there been a 5YHLS. 
 
65.  Annex 1 contains a useful flow-chart to assist in identifying whether a 5YHLS 
exists.   
 
 
 
 
                                       
27 A technical consultatioChanges to planning policy and guidance including the standard method for 
assessing local housing need was launched on 26 October 2018. 
  
28  Shropshire Council v SSCLG and BDW Trading Ltd [2016] EWHC 2733 (Admin), para 30. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 18 of 56 
 
 

link to page 10  
Demonstrating a 5YHLS in accordance with Framework paragraph 74 
 
66.  Framework paragraph 74 says that a 5YHLS can be demonstrated in either of 
the following circumstances: 
 
• 
The 5YHLS has been established in a recently adopted plan; or 
 
• 
The 5YHLS has been established in a subsequent annual position 
statement which has produced through engagement with stakeholders, 
has been considered by the SoS, and incorporates any recommendations 
made by the SoS. 
 
67.  Note that if the LPA wishes to use either provision of paragraph 74 to 
demonstrate that it has a 5YHLS, the 5YHLS requirement must include a 
minimum 10% buffer.  This is made clear in Framework paragraph 73 b).  A 
20% buffer will be required if there has been significant under delivery of 
housing in the previous three years even if the plan has been “recently 
adopted or even if there is an annual position statement”29.  
 
68.  For the purposes of paragraph 74, plans adopted between 1 May and 31 
October in one year will be considered “recently adopted” until 31 October of 
the following year, and plans adopted between 1 November in one year and 
30 April in the following year will be considered “recently-adopted” until 31 
October in the same year.  In other words, a plan adopted in December 2018 
will be “recently adopted” until 31 October 2019.  These timings reflect the 
fact that the HDT results are published in November each year (see 
paragraphs 27-29 above). 
 
69.  Annual position statements, as referenced in paragraph 74, are not obligatory 
but LPAs may choose to prepare them if they want to establish that they can 
demonstrate a 5YHLS.  They are examined by PINS on behalf of the SoS and 
LPAs must make any modifications to them that PINS recommends.  Further 
details about this are the PPG30.   
 
70.  Provided all the relevant requirements of Framework paragraph 74 are met, a 
recently adopted plan or an up-to-date annual position statement will 
conclusively demonstrate that the LPA has a 5YHLS.  In these circumstances 
there will be no need to investigate the matter further. 
 
What is the 5YHLS requirement figure? 
 
71.  Framework paragraph 73 says: 
 
Local planning authorities should identify and update annually a supply of  
specific deliverable sites sufficient to provide a minimum of five years’ worth 
of housing against their housing requirement set out in adopted strategic 
policies, or against their local housing need31 where the strategic policies are 
                                       
29 PPG ID:3-049-20180913  
30 PPG ID:3-050-054-20180913  
31 As defined in the Framework Annex 2 Glossary 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 19 of 56 
 
 

link to page 20 link to page 21  
more than five years old unless the strategic policies have been reviewed and 
found not to require updating (Framework footnote 37).  The supply of 
specific deliverable sites should in addition include a buffer (moved forward 
from later in the plan period) of: 
a) 
5% to ensure choice and competition in the market for land; or 
 
b) 
10% where the local planning authority wishes to demonstrate a five 
year supply of deliverable sites through an annual position statement or 
recently adopted plan, to account for any fluctuations in the market 
during that year; or 
 
c) 
20% where there has been significant under delivery of housing over the 
previous three years, to improve the prospect of achieving the planned 
supply.  Framework footnote 39 confirms that from November 2018 this 
will be measured against the HDT where this indicates that delivery was 
below 85% of the housing requirement. 
 
72.  From this it can be seen that the approach to setting the 5YHLS requirement 
will depend on whether or not the strategic policies that set out the LPA’s 
housing requirement figure for the plan period as a whole are more than five 
years old.  If those policies are five years old or less, the housing requirement 
figure they contain will form the basis for calculating the 5YHLS – see 
paragraphs 73-77 below.  (This approach will also apply if those policies are 
more than five years old but have been reviewed by the LPA and found not to 
need updating – Framework footnote 37.)  If, on the other hand, those 
policies are more than five years old, the 5YHLS requirement will be based on 
the figure set by the local housing need assessment for the LPA area - see 
paragraph 78 below. The PPG confirms that there are exceptions where the 
strategic policy-making authorities do not align with local authority boundaries 
such as National Parks and the Broads Authority.  These authorities may 
continue to use a method determined locally32. 
 
73.  In order to establish the 5YHLS requirement figure, it is necessary first to 
work out how much housing is required to be provided in the relevant five-
year period, and then to determine whether a 5% or 20% buffer should be 
applied33.  To avoid the danger of errors, you should aim to avoid the need to 
calculate the 5YHLS requirement figure, or any other figures, yourself.  
Instead it is advisable, wherever possible, to ask the parties to make any 
necessary calculations and to agree them between themselves as far as is 
possible. 
 
Calculating the 5YHLS figure based on plan policies 
 
74.  In plan policies, the housing requirement is usually expressed as an average 
number of dwellings that should be developed in each year of the plan period.  
But it is important to be aware that in some cases the annual requirement 
varies throughout the plan period – this is sometimes referred to as a 
                                       
32 PPG ID: 2a-013-20180913 
33  A 10% buffer is required only if the LPA are seeking to establish the 5YHLS using the method set 
out in Framework paragraph 74. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 20 of 56 
 
 

 
“stepped requirement” or “stepped trajectory”.  Any such variation or 
“stepping” in the annual requirement figure should be set out in the plan 
policies and you should take account of it when calculating the 5YHLS 
requirement figure for any given five-year period34.   
 
75.  If the housing requirement figure in the plan policies is set out as a range, the 
lower end of the range should be taken as the basis for calculating the 5YHLS 
requirement figure35  
 
76.  If there has been any shortfall in housing provision since the start of the plan 
period, this should also be taken into account when calculating the 5YHLS 
requirement figure.  The PPG36 makes clear reference to shortfalls in 
completions against planned requirements which should be calculated from 
the base date of the adopted plan.  Furthermore, the PPG advises that the 
shortfall should be added to the plan requirement for the next five-year 
period.  Dealing with past under delivery over a longer period may be made 
as part of the plan-making and examination period rather than on a case by 
case basis on appeal. 
 
77.  Plan policies establish the full housing requirement from the plan’s start date.  
It would not be appropriate therefore to add any under-supply (or “backlog”) 
from before the start date of the local plan to the 5YHLS requirement, 
because it will already have been taken into account in setting the 
requirement for the plan period. 
 
78.  You may find that the terms “under-supply”, “shortfall” and “backlog” are 
used interchangeably by the parties.  The key distinction is between any 
under-supply occurring before the plan’s start date and any occurring after it. 
If the terminology is unclear, seek clarification. 
 
Calculating the 5YHLS based on the local housing need assessment 
 
79.  If the plan policies which set out the housing requirement for the plan period 
are more than five years old, and a review has not found that they do not 
need updating, the 5YHLS requirement will be based on the local housing 
need assessment for the plan area.  The local housing need assessment uses 
a standard method set out in the PPG on Housing need assessment. The 
method gives an annual average requirement which will provide the basis for 
calculating the 5YHLS requirement.  In essence this takes a baseline of 
national household projections and applies an adjustment to take account of 
affordability based on the most recent workplace-based affordability ratios.  
Any increase is capped at 40% above the existing annual average housing 
requirement figure.  As it is based on known data from specific sources and 
an exact formula there should be less scope for disagreement about the final 
figure than previously.  
 
                                       
34 PPG ID:3-033-20180913 
35 PPG ID:3-035-20180913 
36 PPG ID:3-044-20180913 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 21 of 56 
 
 

link to page 51  
Should the buffer be 5% or 20%? 
 
80.  Paragraph 73 of the Framework requires that an additional buffer of 5% is 
included in the 5YHLS requirement, to ensure choice and competition in the 
market for land.  This additional buffer is moved forward from later in the plan 
period (and so it does not constitute an addition to the housing requirement 
for the plan period as a whole). 
 
81.  However, a buffer of 20% (also moved forward from later in the plan period) 
should be added where there has been “significant under delivery of housing 
over the previous three years”.  Framework footnote 39 makes it clear that 
from November 2018, a 20% buffer will be required if delivery has been less 
than 85% of the requirement over the past three years, as measured by the 
HDT. 
 
Which sites can be included in the five-year supply? 
 
82.  In order for housing sites to be included in the five-year supply, paragraph 73 
of the Framework requires them to be deliverable.  The Framework’s Glossary 
defines “deliverable” as follows: 
 
To be considered deliverable, sites for housing should be available now, offer 
a suitable location for development now, and be achievable with a realistic 
prospect that housing will be delivered on the site within five years. Sites that 
are not major development, and sites with detailed planning permission, 
should be considered deliverable until permission expires, unless there is clear 
evidence that homes will not be delivered within five years (e.g. they are no 
longer viable, there is no longer a demand for the type of units or sites have 
long term phasing plans).  Sites with outline planning permission, permission 
in principle, allocated in the development plan or identified on a brownfield 
register should only be considered deliverable where there is clear evidence 
that housing completions will begin on site within five years. 
 
83.  The PPG chapter Housing and economic land availability assessment37 gives 
advice on what might constitute the “clear evidence” referred to in the 
Framework for the 4 types of sites referred to above.  
 
84.  Annex 3 to this chapter sets this out and includes some other considerations 
that may apply when determining whether sites are deliverable.  
 
85.  You may be faced with widely-diverging assessments from the LPA and the 
appellant of the amount of housing that is likely to be provided during the 
relevant five-year period.  Where circumstances permit, it is usually helpful to 
try to narrow the differences between them as far as possible by asking them 
to agree a statement of common ground. 
 
86.  LPAs sometimes apply a general “non-implementation” or “lapse” rate to the 
sites in their 5YHLS, to reflect the fact that some sites may not come forward 
as planned.  In other cases, appellants may suggest that such a rate should 
                                       
37 PPG ID: 3-036-20180913 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 22 of 56 
 
 

 
be applied.  It is referred to in the PPG in the context of the preparation of an 
annual position statement38  You will need to assess the appropriateness of 
any suggested rate having regard to the available evidence, including any 
evidence on actual non-implementation rates in the past.  Beware, however, 
that where you have reached a specific conclusion on the number of dwellings 
likely to come forward on an individual site, it is unlikely to be appropriate 
then to apply a general non-implementation or lapse rate to that site39. 
 
Prematurity 
 
87.  It may be argued that a development proposal would be premature because it 
would undermine the plan-making process.  Consider any such arguments 
against the advice in the PPG which answers the question In what 
circumstances might it be justifiable to refuse planning permission on the 
grounds of prematurity
40
Affordable housing 
Background 
 
88.  The Glossary to the Framework provides a definition of affordable housing, 
which includes affordable housing for rent, starter homes, discounted market 
sales and other affordable routes to home ownership.  These are different to 
the 2012 Framework which previously excluded low cost market housing.  If 
development plan policies are based on the 2012 definition then it may be 
necessary to consider whether those policies are consistent with the revised 
Framework or out-of-date and the weight to be given to any conflict with 
them (paragraph 213 of the Framework).  If there is conflict with existing 
policies because of the type of provision proposed then the Framework will be 
a material consideration to weigh in the balance.  Similar considerations also 
apply to other provisions of the Framework set out below as development plan 
policies may also not fully accord with them.  
 
89.  Although it also contains other references to affordable housing the 
Framework provides, in summary, that: 
 
•  The need for affordable housing should be assessed and reflected in 
planning policies.  
 
[paragraph 61];  
 
•  Policies should specify the type of affordable housing required applying the 
definitions in the Glossary and expect it to be met on-site unless both of 
the specified exceptions applies. 
                                       
38 PPG ID: 3-047-20180913 
39  See the judgment iWokingham Borough Council v SSCLG & Cooper Estates [2017] EWHC 1863 
(Admin), which also deals with the danger of “double-counting” when applying a non-implementation 
or lapse rate. 
40 PPG ID 21b-014-20140306 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 23 of 56 
 
 

 
 
[paragraph 62];  
 
•  Provision of affordable housing should not be sought for residential 
developments that are not major developments (where 10 or more homes 
will be provided or where the site area is 0.5 hectares or more according to 
the Glossary).  In designated rural areas (National Parks, Areas of 
Outstanding Natural Beauty and other areas designated under s157 of the 
Housing Act 198541 as per the Glossary) the threshold may be set at 5 
units or fewer. 
 
[paragraph 63]; 
 
•  To support the re-use of brownfield land, any affordable housing 
contribution should be reduced by a proportionate amount where vacant 
buildings are being reused or redeveloped. 
 
[paragraph 63]; 
 
•  Where major development includes housing at least 10% of the homes 
should be available for affordable home ownership unless this would 
exceed the level of affordable housing in the area or significantly prejudice 
the ability to meet the identified affordable housing needs of specific 
groups.  There are also further other listed exceptions to the 10% 
requirement. 
 
[paragraph 64];  
 
•  The development of entry-level exception sites offering one or more types 
of affordable housing, as defined in the Glossary, should be supported.  
 
[paragraph 71]; and  
 
•  In rural areas opportunities to bring forward rural exception sites to 
provide affordable housing to meet identified local needs should be 
supported. 
 
[paragraph 77]   
 
90.  The Framework also allows for limited affordable housing for local community 
needs as an exception to inappropriate development in the Green Belt and 
where infilling or redevelopment of previously developed land would 
contribute to meeting an identified affordable housing need  subject to the 
impact on the openness of the Green Belt (paragraph 145 f) and g)).    
 
91.  The PPG chapter Housing need assessment covers the calculation of 
affordable housing need and supply as follows and provides further detailed 
guidance: 
                                       
41 The Housing (Right to Buy) (Designated Rural Areas and Designated Regions) (England) Orders 
2016 (SI 2016/587) and 2018 (2018/265) have designated specific listed parishes within a number of 
regions (Chichester, Malvern Hills, Shropshire, Wychavon, North Kesteven and Stroud) as rural areas 
under s157(3) of the 1985 Act.  
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 24 of 56 
 
 

 
 
How can affordable housing need be calculated42? 
How can the current unmet gross need for affordable housing need be 
calculated43? 
How can the current total affordable housing supply available be calculated44?  
 
92.  Many development plans contain a policy requiring affordable housing in 
relation to all or some new housing developments.  Quite often the policy 
accepts that the amount of affordable housing could vary depending on the 
financial viability of the development.  There may also be a Supplementary 
Planning Document which sets out the LPA’s approach in more detail. 
 
93.  The Written Ministerial Statement (WMS) of November 2014 dealt with the 
matter of thresholds beneath which affordable housing contributions should 
not be sought from small scale and self-build development.  However, this 
statement of national planning policy has now been overtaken by the 
threshold specified in paragraph 63 of the Revised Framework.  This refers to 
not seeking affordable housing provision for residential developments that are 
not major developments (less than 10 being provided) rather than 10 or less 
as per the WMS. 
 
94.  The thresholds in the development plan may not accord with the Framework 
and may seek the provision of affordable housing for schemes of less than 10 
dwellings.  In deciding the weight to be given to the conflict with the relevant 
development plan policy Inspectors should give appropriate weight to the 
Framework as national policy and have regard to paragraph 213 which 
indicates that the date of the policy is not determinative.  Otherwise in 
deciding whether to determine an appeal other than in accordance with that 
policy of the development plan Inspectors should take account of the evidence 
put to them.  Relevant factors might include when the policy was prepared in 
relation to the WMS, consideration given to the issue at a local plan 
examination, affordable housing need in the area as an overall proportion and 
the amount of development from small sites compared to other areas.  
Furthermore, the WMS refers to the “disproportionate burden” of developer 
contributions on small-scale developers, custom and self-builders and this 
may also be relevant when considering any conflict between the threshold in 
the Framework and that in the development plan.   
 
95.  The PPG chapter Planning obligations also contains relevant detailed guidance 
in paragraphs 013 to 017, 019 to 023 and 03145, although this has not been 
updated following the new Framework and so refers to the WMS.  It 
nevertheless confirms that the restriction on seeking planning obligation 
contributions does not apply to rural exception sites (as defined in the 
Glossary to the Framework).  Further background is in the ITM chapter on 
Planning Obligations. 
 
96.  Paragraph 64 of the Framework sets out exceptions to the 10% requirement 
for affordable home ownership for major developments (where 10 or more 
                                       
42 PPG ID: 2a-022-20180913 
43 PPG ID: 2a-023-20180913 
44 PPG ID: 2a-025-20180913 
45 PPG ID: 23b-013-017-20160519, 23b-019-023-20160519 and 23b-031-20160519 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 25 of 56 
 
 

link to page 28  
dwellings and sites over 0.5 ha).  The list includes specialist accommodation 
for groups of people with specific needs such as purpose-built accommodation 
for the elderly or students.  However, it is important to note that these 
provisions relate to affordable home ownership as opposed to rent.  
Inspectors may need to consider whether national policy is a material 
consideration that outweighs the provisions of the development plan in terms 
of either the type or amount of affordable housing to be provided and whether 
the exceptions apply.   
 
97.  Detailed guidance on the application of vacant building credit (VBC) is given in 
the PPG46 and indicates that national policy provides an incentive for 
brownfield development containing vacant buildings.  Paragraph 63 and 
footnote of the revised Framework do not specifically refer to VBC but set out 
the approach to be followed where vacant buildings are reused or 
redeveloped.   
 
98.  The PPG makes it clear that in considering how VBC should apply to a 
particular development, LPAs should have regard to the intention of national 
policy to incentivise brownfield development.  In doing so, it may be 
appropriate to consider whether the building has been made vacant for the 
sole purposes of redevelopment, and whether the building is covered by an 
extant or recently-expired planning permission for the same or substantially 
the same development. 
 
99.  There is further guidance about securing affordable housing in the section on 
planning obligations and conditions (paragraphs 104-117 of this chapter). 
 
 
Casework issues 
 
100. When affordable housing arises in casework consider the following: 
 
•  Should affordable housing be a “main issue” or an “other matter”?  It is 
likely to be a main issue where the LPA contends that affordable housing 
should be provided but it is not – or where the LPA considers the provision 
being made is not sufficient or is not of the right mix – i.e. if it is a 
contested issue.  In these circumstances, the appellant may have argued 
that the development would not be viable if a specific level of affordable 
housing were to be provided. 
 
•  If affordable housing is a main issue, could it be defined as: whether or not 
the proposed development would make adequate provision for affordable 
housing

 
•  Should the provision of affordable housing be a factor that is weighed in 
favour of the proposal?  (This may be argued by, for example, a developer 
promoting residential development, including a proportion of affordable 
housing, in a location that does not accord with the Local Plan.)  Affordable 
housing should generally be regarded as a benefit as it would address the 
                                       
46  PPG paragraphs 23b-021-20160519, 23b-022-20160519, & 23b-023-20160519 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 26 of 56 
 
 

 
needs of a group with specific housing requirements.  This may be 
particularly the case if it would help meet an identified and outstanding 
need even if the provision of affordable housing is already required by 
development plan policy.   
 
•  The need for affordable housing will have been comprehensively assessed 
in the preparation and examination of the local plan, including in the 
setting of the plan’s housing requirement.  Where the plan does not seek 
to meet the full need for affordable housing, this may be for sound reasons 
which have been endorsed by the Local Plan Inspector.  Accordingly, if the 
proposed development would be in conflict with a recently adopted local 
plan, the decision maker should take particular care to establish why it 
might be justified to set aside a recently adopted plan in order to provide 
more affordable housing. 
 
Choice of appeal procedure 
 
101. Consider whether the case is suitable for the written representations 
procedure: 
 
•  Is affordable housing likely to be central to your decision? 
 
•  Has substantial evidence been provided about viability? 
 
•  Have experts reached differing conclusions about viability?  If the answer 
to these questions is yes, then a hearing or inquiry may be necessary to 
allow the evidence to be properly tested. 
 
Viability 
 
102. The Revised Framework says the following about viability at paragraph 57:  
 
Where up-to-date policies have set out the contributions expected from 
development, planning applications that comply with them should be assumed 
to be viable. It is up to the applicant to demonstrate whether particular 
circumstances justify the need for a viability assessment at the application 
stage. The weight to be given to a viability assessment is a matter for the 

decision maker, having regard to all the circumstances in the case, including 
whether the plan and the viability evidence underpinning it is up to date, and 
any change in site circumstances since the plan was brought into force. All 

viability assessments, including any undertaken at the plan-making stage, 
should reflect the recommended approach in national planning guidance, 
including standardised inputs, and should be made publicly available.  

 
103. The PPG chapter Viability gives specific guidance on viability and decision 
taking in terms of how it should be assessed and reviewed during the lifetime 
of a project47.  This should be taken into account if viability is a contested 
issue and an assessment is required.  
                                       
47 PPG ID: 10-(007-009)-20180724 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 27 of 56 
 
 

 
 
104. The PPG chapter Planning obligations pre dates the Revised Framework.  It 
provides that where affordable housing contributions are being sought 
obligations should not prevent development from going forward48.  Paragraph 
007 of the Planning obligations chapter also details the evidence required to 
support negotiations on planning obligations and makes reference to viability. 
 
Planning obligations and conditions 
 
105. In order for affordable housing to be provided effectively, arrangements must 
be made to transfer it to an affordable housing provider, to ensure that 
appropriate occupancy criteria are defined and enforced, and to ensure that it 
remains affordable to first and subsequent occupiers.  The legal certainty 
provided by a planning obligation (either a section 106 agreement or 
unilateral undertaking) makes it the best means of ensuring that these 
arrangements are effective. 
 
106. The PPG advises that: 
 
Ensuring that any planning obligation or other agreement is entered into prior 
to granting planning permission is the best way to deliver sufficient certainty 
for all parties about what is being agreed. It encourages the parties to finalise 

the planning obligation or other agreement in a timely manner and is 
important in the interests of maintaining transparency49. 

 
107. If the evidence in a given case indicates that affordable housing should be 
provided you should, therefore, normally expect that a completed planning 
obligation providing the affordable housing is submitted with the appeal, or at 
the hearing or inquiry.  However, where the parties have been genuinely 
unable to complete the planning obligation before a hearing or inquiry closes, 
you may allow limited time after the close (a maximum of one or at most two 
weeks) for the obligation to be submitted so that you may take it into account 
in your decision. 
 
108. There is a detailed checklist for planning obligations in Annex N.8 to the 
Procedural Guide – Planning appeals – England  
 
109. In the absence of a planning obligation, it may be possible in limited 
circumstances to use a planning condition to secure affordable housing.  
However, you should be aware of the advice in the PPG that planning 
permission should not be granted subject to a positively-worded condition 
that requires the applicant to enter into a planning obligation.  The PPG 
further advises that: 
 
A negatively worded condition limiting the development that can take place 
until a planning obligation or other agreement has been entered into is 

unlikely to be appropriate in the majority of cases. […] However, in 
exceptional circumstances a negatively worded condition requiring a planning 

                                       
48 PPG ID 23b-004-20140306  
49  PPG ID: 21a-010-20140306 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 28 of 56 
 
 

link to page 52  
obligation or other agreement to be entered into before certain development 
can commence may be appropriate in the case of more complex and 
strategically important development where there is clear evidence that the 
delivery of the development would otherwise be at serious risk.  In such cases 

the 6 tests must also be met. 
 
Where consideration is given to using a negatively worded condition, it is 
important that the local planning authority discusses with the applicant before 
planning permission is granted the need for a planning obligation or other 
agreement and the appropriateness of using a condition. The heads of terms 
or principal terms need to be agreed prior to planning permission being 

granted to ensure that the test of necessity is met and in the interests of 
transparency50. 

 
110. It is a matter of judgement for the decision-maker as whether all these tests 
in the PPG are met, so that the use of a condition to secure affordable housing 
is appropriate.  They are quite specific and only occur in exceptional 
circumstances and so the reasoning to support the use of a condition should 
address the relevant tests directly. 
 
111. Even if a proposed condition does not explicitly require a legal agreement, but 
leaves the method of securing the affordable housing vague, it will be 
reasonable to conclude that a legal agreement will be required and that the 
PPG tests regarding the use of conditions to secure obligations should still be 
applied.  This is because the judgment iR (on the application of 
Skelmersdale Ltd Partnership) v West Lancashire BC
 [2016] EWCA Civ 1260 
confirmed that the interpretation of a condition is based on "what a 
reasonable reader would understand the words to mean when reading the 
condition in the context of the other conditions and of the consent as a 
whole". 
 
112. In particular, iSkelmersdale, the phrase "submits a scheme which commits 
to retaining their presence as a retailer" was interpreted as requiring a 
legally-binding obligation.  Consequently, a condition such as that at Annex 4 
to this chapter requiring a scheme to “ensure” that dwellings remain as 
affordable housing (or other similar wording) could also be reasonably 
interpreted as requiring a legal agreement, and so engage the PPG tests.  In 
order for it to meet those tests, therefore, you would need to be satisfied, 
before imposing the condition, that the proposed development is both 
complex and strategically important and that there is clear evidence that the 
delivery of the development would otherwise be at serious risk.  Furthermore, 
that these amount to exceptional circumstances. 
 
113. An example condition that could be used where the PPG’s exceptional 
circumstances are met is set out in Annex 4.  Before the condition is applied, 
the numbered points in it should be expanded to include relevant details that 
have been provided as heads of terms, and in particular to set out the 
mechanism by which the housing will be secured as affordable.  This is 
necessary in order to meet the PPG requirement that the heads of terms or 
principal terms need to be agreed prior to planning permission being granted 

                                       
50  PPG ID: 21a-010-20140306 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 29 of 56 
 
 

link to page 52  
to ensure that the test of necessity is met and in the interests of transparency 
(see above). 
 
114. For example, the condition might need to set out the overall percentage of 
affordable housing, the respective percentages of social and affordable rented 
and shared ownership housing, the phasing arrangements – linking delivery of 
affordable housing to specified stages in the commencement or occupation of 
the market housing – and arrangements for involvement of a registered social 
landlord.  The level of detail required will be for you to determine, having 
regard to the PPG guidance on necessity and transparency. 
 
115. If you are presented with a condition to which the PPG “exceptional 
circumstances” tests apply, but those tests are not met, it is unlikely that the 
use of the Annex 4 condition – or any other condition requiring a legal 
agreement – to secure affordable housing would be appropriate.  In the 
absence of an alternative means (such as a completed planning obligation) of 
securing affordable housing which is required as part of the development, it 
may be that the appeal would have to be dismissed.  This is not automatic but 
will depend on the level of harm caused by any shortfall in affordable housing, 
the development plan conflict and other material considerations.  
 
116. If you are presented with a condition setting out a method of securing the 
affordable housing and you are satisfied that it does not require a legal 
agreement notwithstanding the Skelmersdale judgment, the PPG tests will not 
apply.  However, the condition should be very carefully scrutinised to ensure 
that it will be effective in securing affordable housing.  If there is any doubt 
on this matter you will need to consider whether – in the absence of a 
planning obligation – the appeal should be dismissed. 
 
117. In hearing or inquiry cases where it appears to you that there will need to be 
discussion over the means of securing affordable housing and their 
compliance with guidance in the PPG, it is good practice to draw the parties’ 
attention to the PPG in advance and give them advance notice of the 
questions that you will need to ask. 
 
118. There have been a considerable number of past appeal decisions, including by 
the Secretary of State, in which conditions have been used to secure 
affordable housing even though the PPG “exceptional circumstances” tests 
have not been met.  Many of those decisions, however, pre-date the PPG 
and/or the Skelmersdale judgment.  In any event, whatever may have been 
done elsewhere, it is for you to satisfy yourself that, in cases where affordable 
housing is required, it is capable of being delivered by the method that is 
proposed. 
 
 

Starter Homes  
 
119. On 2 March 2015, the Government introduced a new national starter homes 
exception site planning policy through a Written Ministerial Statement to 
provide more discounted, high quality homes for young first time buyers 
without burdening the tax payer.  Chapter 1 of the Housing and Planning Act 
2016 
sets out various provisions relating to starter homes including a general 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 30 of 56 
 
 

 
duty to promote the supply of starter homes.  There is a definition in section 2 
that a starter home is a building or part of a building that: 
 
(a) is a new dwelling, 
(b) is available for purchase by qualifying first-time buyers only, 
(c) is to be sold at a discount of at least 20% of the market value, 
(d) is to be sold for less than the price cap, and 
(e) is subject to any restrictions on sale or letting specified in regulations 
made by the Secretary of State. 
 
120. Starter homes are included within the definition of affordable housing in the 
Glossary to the Framework.  This confirms that the definition of a starter 
home should reflect the meaning set out in statute and any such secondary 
legislation at the time of plan-preparation or decision-making.  Where 
secondary legislation has the effect of limiting a household’s eligibility to 
purchase a starter home to those with a particular maximum level of 
household income, those restrictions should be used. 
 
121. Furthermore, paragraph 71 of the Framework indicates that development of 
entry-level exception sites, suitable for first time buyers should be supported, 
unless the need for such homes is already being met.  Further parameters for 
such development are also given. 
 
122. The National Starter Homes Register, managed by the Home Builders 
Federation allowing first time buyers to register their interest in the scheme, 
provides a valuable source of information about potential demand for starter 
homes and identifying who may be eligible for starter homes developments.  
Local planning authorities can use this as evidence when developing their 
Local Plan and associated documents.  However, consultation on proposed 
Starter Homes Regulations took place in 2016 but the Regulations are not yet 
in force.  Therefore, local plans are unlikely to contain policies setting detailed   
requirements for starter homes.  But such provision may be made in future 
given that starter homes are now within the definition of affordable housing in 
the Framework.    
 
123. Further advice on the delivery of starter homes is contained in the PPG 
chapteStarter Homes. 
 
124. The exception site policy referred to in the PPG enables applications for 
development for starter homes on under-used or unviable industrial and 
commercial land that has not been currently identified for housing.  Suitable 
sites are likely to be under-used or no longer viable for commercial or 
industrial purposes, but with remediation and infrastructure costs that are not 
too great so as to render Starter Homes financially unviable.  The PPG also 
encourages local planning authorities not to seek section 106 affordable 
housing and tariff-style contributions that would otherwise apply. 
 
125. It indicates that the types and sizes of site suitable for Starter Homes are 
likely to vary across the country, and will reflect the pattern of existing and 
former industrial and commercial use as well as local market conditions.  Land 
in both public and private ownership can be considered. 
 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 31 of 56 
 
 

 
126. The guidance states that where applications for starter homes come forward 
on such exception sites, they should be approved unless the local planning 
authority can demonstrate that there are overriding conflicts with the 
Framework that cannot be mitigated. 
 
127. Local planning authorities should work with landowners and developers to 
secure a supply of starter homes exception sites suitable for housing for first 
time buyers. As such homes will come forward as windfall sites, local planning 
authorities should not make an allowance for them in their five year housing 
land supply until such time as they have compelling evidence that they will 
consistently become available in the local area. Local planning authorities can 
count starter homes against their housing requirement and can use their 
discretion to include a small proportion of market homes on starter homes 
exception sites where it is necessary for the financial viability of the site. The 
market homes on the site will attract section 106 or Community Infrastructure 
Levy contributions in the usual way. 
 
Self-build and custom housebuilding 
Background 
 
128. The Government is actively seeking to increase the supply of custom- and 
self-build housing51. In October 2014 the Government published a 
consultation on various measures (including a ‘Right to Build’) to improve the 
availability of suitable, serviced plots of land for custom-build. This led to the 
Self-Build and Custom Housebuilding Act 2015 which received Royal Assent in 
March 2015. The Act requires local planning authorities to establish local 
registers of custom-builders who wish to acquire suitable land to build their 
own home. It also requires local authorities to have regard to their local 
register when exercising their planning and other relevant functions.  The 
detailed requirements are set out in the Self-build and Custom Housebuilding 
Regulations 2016 (SI 2016/950). 
 
129. The Housing and Planning Act of 2016 added a duty to grant planning 
permission subject to exemptions at S2A.  This provides that authorities must 
give suitable development permission in respect of enough serviced plots of 
land to meet the demand for self-build and custom housebuilding in the 
authority's area arising in each base period.  However, there is scope for an 
exemption under S2B of the 2016 Act which may be applied for under 
Regulation 11. 
 
130. There is further guidance in the PPG chapter Self-build and custom 
housebuilding including how relevant authorities can increase the number of 
planning permissions which are suitable for self-build and custom 
housebuilding.  It also indicates that at the end of each base period 
authorities have 3 years to give permission to an equivalent number of plots 
                                       
51  Custom-build housing typically involves individuals or groups of individuals commissioning the 
construction of a new home or homes from a builder, contractor or package company or, in a modest 
number of cases, physically building a house for themselves or working with sub-contractors.  This 
latter form of development is also known as “self-build” (i.e. custom-build encompasses self-build). 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 32 of 56 
 
 

 
of land and this provision will take effect from October 2019.  The PPG 
chapter Housing need assessment also provides advice about how local 
planning authorities should obtain a robust assessment of demand for this 
type of housing in their areas52.  
 
 
Issues in casework 
 
131. Depending on the circumstances of the case, including any relevant 
development plan policies, it may be necessary for planning permission to 
incorporate some means of ensuring that custom-/self-build proposals are 
constructed in this manner. As it is not clear how certain matters relating to 
self-build (e.g. CIL exemption and ownership for a period of 3 years) could be 
secured through a planning condition, a section 106 obligation is likely to the 
most appropriate method to secure these. This would also bind the 
requirement to successors in title (should the property be sold in the future).  
If insufficient permissions have been given to meet demand in accordance 
with the statutory duty then this may be cited as a material consideration in 
favour of granting permission. 
Development of garden land and density 
National planning policy 
 
132. The revised Framework states that: 
 
•  “land in built-up areas such as private residential gardens” is excluded 
from the definition of previously developed land in the Glossary53  
 
•  Plans should consider the case for setting out policies to resist 
inappropriate development of residential gardens, for example where 
development would cause harm to the local area  
 
[paragraph 70] 
 
•  Planning decisions should support development that makes efficient use of 
land, taking into account (amongst other things) the desirability of 
maintaining an area’s prevailing character and setting (including residential 
gardens) 
 
[paragraph 122] 
 
•  Under the heading of achieving appropriate densities and where there is an 
existing or anticipated shortage of land for meeting identified housing 
needs, it is especially important that planning decisions avoid homes being 
built at low densities and ensure that developments makes optimal use of 
the potential of each site 
                                       
52 PPG ID: 2a-020-20180913 
53  Dartford BC v SSCLG [2016] EWHC 635 (Admin)  confirmed that this does not extend to private 
residential gardens that are not located in built up-areas, e.g. in open countryside. 
 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 33 of 56 
 
 

 
 
[paragraph 123] 
 
•  LPAs should refuse applications which they consider fail to make efficient 
use of land, taking into account the policies in the Framework 
 
[paragraph 123] 
 
•  A flexible approach should be taken in applying policies or guidance 
relating to daylight and sunlight which would otherwise inhibit the efficient 
use of a site as long as acceptable living standards would result 
 
[paragraph 123] 
Casework issues 
 
133. A significant proportion of appeal cases involve proposals to develop garden 
land.  Such proposals often give rise to local concerns about the effect on the 
character and appearance of the area, the living conditions of neighbours, 
parking and highway safety.  Consideration should be given to the arguments 
raised by the parties as well as relevant development plan policies and any 
Supplementary Planning Documents or Guidance. 
 
134. If the effect on character and appearance is an issue you will need to assess 
the contribution that the garden currently makes before moving on to look at 
the potential effects on the streetscene and/or the wider character and 
appearance of the area.  Depending on the circumstances and the evidence 
provided - consider: 
 
•  Would the proposed development fit in locally?  How would it compare in 
terms of plot sizes, the width of road frontages and density? 
 
•  How would it compare in terms of distances between buildings and the 
spatial relationships between houses? 
 
•  How would it compare in terms of spaciousness? 
 
•  Would it affect the extent and nature of garden planting? 
 
•  Would it comply with the Framework guidance on achieving well-designed 
places in section 12 (paragraphs 124 – 132)? 
 
135. In some cases you may be referred to examples where the development of 
garden land has previously been permitted in the surrounding area.  Look 
carefully at the evidence.  Questions to consider might include: 
 
•  How similar are the proposals and the circumstances? (if you have 
evidence on this) 
 
•  Do the examples provide a local context for the appeal proposal or help 
define the character of the area?  
 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 34 of 56 
 
 

 
•  Have such examples added to or detracted from the character and 
appearance of the area? 
 
•  Have there been any material changes in circumstances, including in 
respect of policy? 
Development plan policy 
 
136. As ever, the starting point for decision-making will be any relevant policies in 
the development plan.  In particular: 
 
•  Are the policies consistent with the revised Framework? 
 
•  Does the policy specifically refer to gardens and/or previously developed 
land?  If so, does a policy which prioritises the development of previously 
developed land or which precludes the development of greenfield sites 
offer any support in principle to the development of garden land? 
 
•  Does the policy accept the development of unallocated land within 
settlements regardless of whether or not it is previously developed?  If so, 
does it continue to offer support, in principle, to the development of garden 
land? 
 
137. Some older development plans may pre-date the 2012 Framework and 
include reference to definitions under Planning Policy Statement 3: Housing.  
Any such policies are now likely to be out-of-date although any such 
judgement should be based on the provisions of paragraph 213 of the revised 
Framework.  Paragraph 70 of the revised Framework is, however, largely 
unchanged from the previous version (paragraph 53) in relation to residential 
gardens.  Nevertheless, it does not in itself, resist inappropriate development 
of residential gardens but rather indicates that LPAs should consider the 
matter for themselves.  Paragraphs 122 and 123 of the revised Framework 
aim to achieve appropriate densities and are more specific than paragraph 47 
of the 2012 Framework which referred to LPAs setting out their own approach 
to housing density to reflect local circumstances.  These paragraphs will be 
important material considerations. 
Definitions 
 
138. The Framework definition of previously developed land explicitly excludes 
“land in built-up areas such as private residential gardens”.  See the Dartford 
judgment 
at footnote 14 which confirmed that this does not apply to private 
residential gardens in open countryside.  A definition of “built-up” is not 
included in the Framework although “built-up areas” are not synonymous with 
urban areas and may be found in rural locations if there is development 
around the site or within the wider area.  It will be for you to determine 
whether a site falls within the Framework definition of previously developed 
land based on the facts and circumstances of the particular case.  This will 
include whether or not the area is “built-up”, if the site should be regarded as 
a “private residential garden” and if the relevant part of the site is developed 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 35 of 56 
 
 

 
or not.  However, if these matters are not central to the outcome of the 
appeal then it may not be necessary to reach a firm conclusion on this point.  
Housing in the countryside and villages 
National policy and guidance 
 
139. Rural housing is covered at paragraphs 77 to 79 of the Revised Framework.  
In summary, planning decisions should be responsive to local circumstances 
in rural areas, support opportunities to bring forward rural exceptions sites, 
locate housing where it will enhance or maintain the vitality of rural 
communities and avoid the development of isolated homes in the countryside 
unless one of the five listed circumstances applies.  According to the Court of 
Appeal iBraintree DC v SSCLG, Greyread Ltd & Granville Developments Ltd 
[2018] EWCA Civ 610 “…the word “isolated” in the phrase “isolated homes in 
the countryside” simply connotes a dwelling that is physically separate or 
remote from a settlement.  Whether a proposed new dwelling is, or is not, 
“isolated” in this sense will be a matter of fact and planning judgment for the 
decision-maker in the particular circumstances of the case in hand” 
(paragraph 31).  However, paragraph 79 does not imply that a dwelling has to 
be “isolated” in order for restrictive policies to apply and there may be other 
circumstances when development in the countryside should be avoided.  So a 
proposed development may not be “isolated” as defined but this does not 
mean that it will accord with development plan policies that seek to prevent 
the location of new housing outside of settlements. 
  
140. Further guidance is within the PPG chapter Rural housing although this pre-
dates the revised Framework and simply addresses the question of how local 
authorities should support sustainable rural communities. 
 
Development plans 
 
141. You may need to consider whether or not the development plan policies can 
reasonably be regarded as consistent with the revised Framework.  Are they 
distinctive local policies that promote sustainable development?  Plan policies 
may also identify which rural settlements are appropriate to receive housing 
development, and at what scale.  Provided they are supported by appropriate 
and robust evidence, such policies need not necessarily be inconsistent just 
because they adopt a particular approach (such as the use of settlement 
boundaries or development limits) which is not specifically referred to in the 
Framework or the PPG.  In particular, there is nothing in the revised 
Framework to indicate that the definition of settlement boundaries is no 
longer a suitable policy response and therefore that such policies are bound to 
be out-of-date having regard to paragraph 213.    
 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 36 of 56 
 
 

 
 
Casework 
 
 
142. Common concerns expressed by LPAs are that new housing would be located 
outside existing settlements and would conflict with development plan policy 
regarding development in the countryside.  This often arises in cases where 
the appeal site is located at or near the edge of a settlement - whether or not 
defined by a settlement boundary. 
 
143. Depending on the cases advanced by the parties - questions to consider could 
include: 
 
•  What is the underlying concern behind the reason for refusal?  What are 
the objectives of the relevant development plan policies?  For example, is 
the aim of policy to protect the character and appearance of the 
countryside and rural settlements, to ensure that car-reliant development 
is avoided or to focus development where it would support the vitality of 
settlements?  Do any of those issues arise in your case? 
 
•  What is the relationship between the site and the settlement – visually, 
physically and functionally?  What is the relationship between the site and 
open countryside surrounding the settlement?  Is the site more closely 
related to the settlement or to the surrounding countryside? 
 
•  Is there evidence that the proposal would enhance or maintain the vitality 
of rural communities?  Are there existing services, such as a shop, pub or 
school, in the settlement or in a nearby village, which residents of the new 
housing could reasonably be expected to use and thereby support? 
 
•  Would occupants be reliant on the use of a car?  What options would there 
be to travel without using a car?  What services are there within walking 
distance?  Would they meet some everyday needs?  Would the walk feel 
safe to users?  Is there a bus service?  Where does it go and how often?  
What about options for cycling? 
 
144. In considering the issues in this last bullet point, paragraph 103 of the 
Revised Framework provides that opportunities to maximise sustainable 
transport solutions will vary from urban to rural areas and that this should be 
taken into account in decision-making.    
 
145. Evidently you would not expect the same level of bus service, for example, in 
a village as in an urban area.  It will be a matter for your judgment in each 
case whether there are realistic alternatives to the car for any of the journeys 
that future residents of the development are likely to make.  Even if there are 
no evening bus services, for example, it may be possible to travel to and from 
the nearest town by bus for work or shopping.  In cases where there are few 
or no alternatives to the car, you will need to consider the extent of any 
negative consequences, for example in terms of increased traffic levels or 
isolation for those without a car.  However, locational considerations should 
encompass a range of relevant matters as outlined in paragraph 57 above and 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 37 of 56 
 
 

 
not be solely focussed on the likelihood of future occupiers being able to 
access services and facilities by means other than the car. 
 
146. It will also be important to bear in mind that conflict between a proposal and 
a development plan policy or policies that seek to achieve a particular 
distribution of development across an LPA area is also likely to result in harm 
in achieving the planned strategy.  Even if the proposed development is 
visually acceptable then this aspect of the scheme should be conspicuously 
identified and weighed in the overall balance.  See High Court judgment in 
East Staffordshire BC v SSCLG and Barwood Strategic Land [2016] EWHC 
2973 (Admin)54
.   
Housing for rural workers 
Background 
 
147. The revised Framework allows for isolated homes in the countryside where 
there is an essential need for a rural worker, including those taking majority 
control of a farm business, to live permanently at or near their place of work 
in the countryside (paragraph 79). 
 
148. The 2012 Framework replaced the detailed policy on agricultural, forestry and 
other occupational dwellings which was previously in Annex A to Planning 
Policy Statement 7: Sustainable Development in Rural Areas.  
This set out 
functional and financial tests for permanent and temporary dwellings.  The 
criteria previously set out in Annex A no longer have any status as national 
planning policy but they are nonetheless retained in some development plans.  
There is nothing in the Revised Framework to preclude LPAs from devising 
local policies setting out how the question of “essential need” is to be judged 
although there is no longer any national policy requirement relating to 
financial considerations.  Nevertheless there may be a need to consider the 
degree to which relevant policies are consistent with the revised Framework. 
 
Issues in casework 
 
149. Your framing of the main issue will depend on the circumstances of the case.  
However, having regard to the Framework, the following examples might be 
useful: 
 
•  whether there is an essential need for a dwelling to accommodate a rural 
worker 
                                       
54 The Court of Appeal ([2017] EWCA Civ 893) subsequently concurred with this judgment in relation 
to the presumption in favour of sustainable development.  But the High Court judge’s comments are 
nonetheless pertinent and were not contradicted “But he [the Inspector] needed to address the 
cons” inherent in his acceptance that the Proposed Development collided with these policies and did 
not generate exceptional benefits, in some appropriate and reasoned manner. As to the level of detail 
required this will be case specific and will take into account the arguments advanced. One indication 
of the level of detail required would be whether the Inspector has addressed the “cons” in a level of 
detail which is commensurate or proportionate with that with which he has addressed the “pros” 
(paragraph 52). 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 38 of 56 
 
 

 
 
•  whether, having regard to national planning policy that seeks to avoid 
isolated new homes in the countryside, there is an essential need for a 
rural worker to live permanently at or near their place of work 
 
150. Appeals casework can often focus on one or both of the following       
questions: 
 
•  Is it necessary for a worker to live at or near their place of work in order 
for that work/enterprise to function properly? 
 
•  Is the work/enterprise in question likely to endure in the long term? (ie is 
there a significant risk that the enterprise might cease in the near future, 
leaving behind a new dwelling that would not otherwise have been 
approved?) 
 
151. Depending on the cases put by the parties, you may need to consider the 
following: 
 
•  Does a worker need to be on or near the site at most times, including 
during the night – ie outside regular hours of work?  Have other measures 
been considered (eg automatic alarms in the event of power failure)?  
Would they be effective? 
 
•  What adverse effects might arise if a worker were not present at most 
times? How serious might these effects be?  Could they materially affect 
the functioning of the enterprise or the viability of the business? 
 
•  If there is a need to be on site, does this require a worker to be present all 
year round or only at specific times of the year?  If a need to be present at 
most times of the day is seasonal, could this requirement be 
accommodated without providing a dwelling?  For example by providing 
temporary overnight facilities in an existing building? 
 
•  If a worker does need to live at or near the site, is there any existing 
accommodation on the site, on the holding or in the area that might 
reasonably meet that need?   
 
•  What evidence is there that the work/enterprise is likely to endure in the 
long term?  How long has it been carried out for?  What investments have 
been made in the enterprise?  Has it been profitable? 
 
•  If the work/enterprise has not yet been established – what evidence is 
there that it will be established and that it is likely to be sustained over 
time? 
 
•  Would the dwelling be of a size which is appropriate to the essential need 
or would it be unnecessarily large?  If allowing the appeal, is it necessary 
to restrict permitted development rights by condition? 
 
•  If the enterprise is new or has not yet been established – would it be 
appropriate to provide temporary accommodation for an initial period (eg 
in a static caravan or mobile home)?  If so, for how long? 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 39 of 56 
 
 

 
 
152. Appellants will often submit detailed evidence about the viability of an 
enterprise in order to demonstrate that it will be likely to endure.  This might 
include accounts showing income/expenditure and profit/loss in recent years 
and/or business plans forecasting future performance.  There is no one 
standard formula for assessing viability and you will need to consider each 
case on its merits looking carefully at the cases of each party.  However, you 
may need to consider: 
 
•  Have all the costs of establishing (if relevant), running and maintaining the 
enterprise been taken into account and justified (for example, land, 
buildings, stock, feed, vets, power & utilities, maintenance, repairs, 
transport, marketing, insurance, wages, financing)? 
 
•  What income is (or would be) generated?  Have allowances been made for 
wages?  Are predictions realistic and justified?   
 
153. Evidence about costs and income will often be based on industry standard 
reference books such as the John Nix Farm Management Pocketbook55 or the 
Agricultural Budgeting and Costing Book.  Have up to date versions been 
used?  Some appellants will argue that they are prepared to accept an income 
that is less than the minimum agricultural wage.  This is a material 
consideration but determining such matters against an objective standard will 
lead to more consistent decision-making and accords with the principle that 
planning permission runs with the land.  
Green Belt 
 
154. Framework paragraph 145 states that new buildings are inappropriate in the 
Green Belt unless for a specified exception.  New buildings for agriculture and 
forestry are listed as exceptions, but dwellings are not included in that 
category (even if they are intended to support such a use).  Consequently, if 
the site is in the Green Belt, you should consider any established essential 
need as another consideration that may clearly outweigh the harm to the 
Green Belt (and any other harm) and so amount to very special 
circumstances.  See ITM chapter on Green Belts. 
Conditions 
 
155. If you intend to allow the appeal, should a condition be imposed to restrict 
occupation? You need to consider: 
 
• is there a proven ‘essential need’ for a rural worker? – and 
 
• would permission for an unrestricted dwelling be refused because it would 
conflict with paragraph 79 of the Framework and/or relevant development 
plan policy?  If so, then a restrictive occupancy condition would be 
necessary. 
 
                                       
55 Hard copy available for loan through the Library 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 40 of 56 
 
 

 
156. If you intend to impose a condition you will need to consider if it would be 
appropriate to limit occupation: 
 
•  specifically to a worker in connection with the enterprise/place of work (for 
example, the specific farm) or 
 
•  to rural workers in the locality (ie so it could help meet a local need for 
rural worker accommodation if no longer needed by the original enterprise) 
and, 
 
•  to any dependants, widow, widower or surviving civil partner? 
 
157. If the work or enterprise has not yet been established or is new – and 
depending on the evidence provided - you may need to consider whether the 
accommodation should be provided initially on a temporary basis to allow the 
work/enterprise time to get established?  If so, a condition should be imposed 
to achieve this. 
 
158. There may be a demonstrable need for an additional agricultural dwelling on 
farms where an existing farmhouse is not subject to such a condition.  The 
Courts have held, in Macklin and others v SSE and Basingstoke and Deane 
Borough Council 
[27 September] 1995 that it can be appropriate to impose a 
condition restricting occupancy on the existing farmhouse as well as the new 
dwelling, if this is necessary to ensure both dwellings remain available to 
meet the need and to protect against the risk of further pressure for new 
dwellings.  If you consider that such a condition may be necessary, and the 
matter has not been raised, then you should seek the views of the parties. 
 
159. Sometimes an existing farm house is occupied by the farmer who proposes to 
retire. The proposal may be for a new dwelling for the person who is going to 
take over running the farm, for example a son or daughter and their family. 
In such circumstances it is relevant to take account of the judgment in Keen v 
SSE and Aylesbury Vale DC 
[12 May] 199556 where it was found to be 
unreasonable to expect a farm worker to relinquish his property on retirement 
to provide accommodation for the functional need on the holding.  On the 
other hand, a retired farmer may still intend to play an active role in the 
management of the holding.  He or she may therefore be able to undertake 
those tasks that require a continuous presence.  In such circumstances there 
may not be sufficient justification to support a further dwelling. 
 
Choice of procedure 
 
160. You will find that it is not unusual to be provided with detailed evidence 
regarding the nature and operation of the enterprise (in order to establish a 
need for a worker to be present at most times) and its financial viability and 
future business planning (to establish it will endure).  As such evidence is 
likely to need to be tested by questioning then a hearing is often the most 
effective procedure.   
                                       
56 [1996] JPL 753 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 41 of 56 
 
 

 
Deleting or varying an agricultural occupancy condition 
 
161. In this type of case you will need to decide whether it is still necessary to 
continue to limit occupancy to a rural worker? (if not, the condition is unlikely 
to be necessary) 
 
162. Depending on the cases put by the parties, you may need to consider: 
 
• 
Is there evidence of a need for a dwelling in relation to the specific 
work/enterprise or in the wider area – now and/or in the longer term? 
 
• 
Has the dwelling been offered for sale and/or rent for a reasonable 
period at a price that reflects the occupancy restriction imposed by the 
condition?  If so, were there any offers or interest? 
 
• 
Are there any assessments of the need for farm, or other work related, 
dwellings in the area? 
 
163. The following legal cases dealt with issues relating to conditions.  However, 
note that they all predate the 2012 Framework: 
 
The Inspector was entitled to consider whether the original imposition of the 
condition was appropriate as this was capable of being a material 
consideration. However, the Inspector was also required to consider the 
current planning circumstances and to decide whether there was currently an 
(agricultural) justification. (Sevenoaks DC v SSE & Mr & Mrs Geer [1995]) 
 
The Inspector was entitled to take account of the probability that the condition 
would not have been imposed had there been a contemporary application for 
planning permission.  In this case the condition might not have been imposed 
because the site now fell within the settlement limits of the village. 
(Hambleton v SSE & Others [1994]) 
 
The Inspector concluded the principal issue was to establish if the condition 
had outlived its usefulness.  To do this, three possible options needed to be 
considered – potential sale to a bona fide occupant, renting the dwelling to a 
bona fide occupant and continuing local need.  The Court held that the 
possibility of letting was material and went to the heart of the issue, namely 
whether or not there was any demand for an agricultural workers dwelling. 
(Thomas v NAW and Monmouthshire CC 1999). 
 
There may be disagreements over the interpretation of the words “mainly 
working in agriculture” and “dependants.  The House of Lords has defined 
"dependants" as persons living in a family with the person defined and 
dependent on him / her in whole or in part for their subsistence and support 
(Fawcett Properties Ltd v Buckingham County Council 1961).  Further 
information is provided in the ITM Enforcement chapter. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 42 of 56 
 
 

link to page 53  
 
Holiday Cottages 
 
164. There is no definition of dwellinghouse in the Act, but iGravesham BC v SSE 
and O’Brien [1983] JPL 306 it was accepted that the distinctive characteristic 
of a dwellinghouse was its ability to afford to those who used it the facilities 
required for day-to-day private domestic existence. It did not lose that 
characteristic if it was occupied for only part of the year, or at infrequent 
intervals, or by a series of different persons.  Consequently, a holiday cottage 
that meets the Gravesham test will usually be treated as a dwellinghouse for 
the purposes of applying planning policies and not as a commercial leisure 
use, even if its occupation is restricted by condition.  
Housing Standards 
Background 
 
165. A national system of housing standards commenced in 2015, following the 
Written Ministerial Statement (WMS) Planning Update March 2015.  This set 
out the Government’s policy on the setting of technical standards for new 
dwellings57.  The WMS has not been replaced by the revised Framework and 
provides relevant background.   
 
166. The system means that additional optional standards for water efficiency, 
access and internal space, over and above the mandatory minimum standards 
contained in the Building Regulations, can be required. 
 
167. The system defines specific additional optional Building Regulations 
requirements on water efficiency and access, and a new national space 
standard – known collectively as ‘the optional national technical standards’.  
The optional access standards comprise Building Regulations Requirements 
M4(2) (accessible and adaptable dwellings) and M4(3) (wheelchair user 
dwellings).  The Lifetimes Homes standards (which mainly relate to 
accessibility to and within a dwelling) and the withdrawn Code for Sustainable 
Homes (CSH)58 are not included in the system59. 
 
168. The way that the optional national technical standards may be applied to 
residential development is through condition(s) on a planning permission, in 
appropriate circumstances.  Therefore planning permissions can lawfully 
trigger certain aspects of the Building Regulations. 
 
169. Responses to common questions in respect of the national technical standards 
are provided in Annex 5 of this chapter. 
 
                                       
57  DCLG  has  confirmed  that  “new  dwellings”  includes  dwellings  resulting  from  a  change  of  use  or 
conversion, as well as newly erected dwellings.  
58  The CSH was withdrawn in March 2015, except in the management of legacy cases. 
59  Note that  Building for Life 12  remains extant. It is about urban design rather than the technical 
standards for new dwellings. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 43 of 56 
 
 

link to page 55  
170. A summary of how the national technical standards should be applied is 
provided in Annex 6 to this chapter. 
 
National planning policy and guidance 
 
171. Paragraph 150 b) of the Revised Framework provides that any local 
requirement for the sustainability of buildings should reflect the Government’s 
policy for national technical standards.  Footnote 46 provides that planning 
policies for housing should make use of the Government’s optional technical 
standards for accessible and adaptable housing, where this would address an 
identified need for such properties. Policies may also make use of the 
nationally described space standard, where the need for an internal space 
standard can be justified.  These are concerned with plan-making rather than 
decision-taking. 
   
172. There is guidance in the PPG in Housing: optional technical standards. 
 
173. For decision-taking, the WMS states that: 
 
Existing Local Plan, neighbourhood plan and supplementary planning 
document policies relating to water efficiency, access and internal space 
should be interpreted by reference to the nearest equivalent new national 

technical standard.  Decision takers should only require compliance with the 
new national technical standards where there is a relevant current Local Plan 
policy.   

 
 
174. Therefore, in deciding whether to determine an appeal other than in 
accordance with any existing development plan policy and according to the 
WMS, reference should only be made to the national technical standards and 
compliance can only be justified when adopted policies are in place.  Policies 
that refer to local or other standards for water efficiency, access and internal 
space, such as CSH or Lifetime Homes, that different from the national 
technical standards will not be consistent with the WMS.   
 
175. Whilst BREEAM60 is commonly used as a sustainability standard for non-
domestic buildings, it could previously be applied to domestic conversions and 
change of use projects, though not newly constructed dwellings.  Some local 
plans may also have set BREEAM sustainability standards for new housing (for 
instance, for mixed used developments).  However, as BREEAM is a technical 
standard, it should no longer be applied to housing. 
 
176. In respect of energy efficiency standards, the WMS says: 
 
For the specific issue of energy performance, local planning authorities will 
continue to be able to set and apply policies in their Local Plans which require 
compliance with energy performance standards that exceed the energy 

requirements of Building Regulations61 until commencement of amendments 
to the Planning and Energy Act 2008 in the Deregulation Bill [now Act] 2015. 

                                       
60 Building Research Establishment Environmental Assessment Method 
61  See the Planning and Energy Act 2008, s1(c). 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 44 of 56 
 
 

 
 
177. The relevant amendment is not yet in force, which in practice means that for 
the time being LPAs can require an energy performance standard equivalent 
to former CSH level 4.  The current mandatory Building Regulations Part L 
2013 requirement is equivalent to former CSH level 3.  This is consistent with 
paragraph 150 of the Framework. 
 
178. There are separate legal provisions enabling LPAs to include policies in their 
Local Plans imposing reasonable requirements for a proportion of energy used 
in development in their area to be energy from renewable sources in the 
locality of the development, or low carbon energy from sources in the locality 
of the development62.   
 
Casework 
 
179. How you define the issue will depend on the specific concerns raised.  You 
may wish to consider whether any of the following examples could be adapted 
to meet the circumstances of your case: 
 
•  Whether the proposed development would provide acceptable living 
conditions for future residents in terms of the provision of internal living 
space, private outdoor space and access for people with disabilities. 
 
•  Whether the proposed development would provide acceptable living 
conditions for future occupants with particular reference to accessibility 
and suitability for changing needs. 
 
•  Whether the external areas would be sufficient to meet the day to day 
needs of occupants for outdoor living space. 
 
180. When assessing these issues questions to consider include: 
 
•  If a proposal falls short of a particular requirement, what harm would 
result?  Would the living conditions of occupants be unsatisfactory?  If so, 
in what ways?  For instance, would the dwelling be sufficiently 
accessible?  Would it continue to be accessible as occupants get older?  
Would there be sufficient internal or external space to meet day to day 
needs? 
 
•  How are the relevant policies phrased?  Do they express minimum 
requirements as absolutes?  Or do they include any caveats or exceptions 
(including in the supporting text), such as ‘wherever it is practicable’? 
 
181. If you intend to allow the appeal, despite a shortfall against specified 
requirements in a development plan or SPD, consider: 
 
•  Have you acknowledged the conflict with policy and very clearly 
explained why that conflict is not leading you to dismiss?  Perhaps, for 
example, because any shortfalls are minor and you are satisfied that, 
                                       
62  Planning and Energy Act 2008, s1(a)&(b). 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 45 of 56 
 
 

 
overall, acceptable living conditions would be provided, in this particular 
case? 
Conditions 
 
182. Please refer to the ITM chapter Conditions for advice on conditions in relation 
to housing standards.  If you are imposing a condition requiring space or 
access standards to be met are you satisfied that the relevant criteria could 
be achieved without significantly amending the scheme before you? 
Residential Annexes 
 
183. This type of casework most commonly involves proposals for “granny flat” 
type accommodation either as an extension to the main house or as an 
outbuilding.  Occasionally you may encounter proposals for domestic staff 
accommodation. 
 
184. “Granny annexes” tend to fall into one of two categories: 
 
•  Additions to dwellings which are simply extensions in the usual sense of 
the word – i.e. the ‘granny’ would be part of the family or household and 
there is no suggestion (in terms of the physical layout or otherwise) that 
an independent planning unit would be provided.  The same might apply 
with an outbuilding to a house. 
 
•  Annexes (either by means of an extension or an outbuilding) which 
would provide for independent living – for example by including a kitchen 
and a shower- or bathroom – and so could potentially be occupied as a 
separate dwelling house (so forming a separate planning unit). 
 
185. Concerns from local planning authorities and others tend to fall into two 
categories: 
 
•  Where the ancillary nature of the accommodation proposed is not an 
issue – but there are concerns about the local effect on 
character/appearance, living conditions or other matters 
 
•  Where there are concerns that the accommodation would be unlikely to 
be ancillary and so would, in reality, be used as an independent/separate 
dwelling – this might give rise to concerns of principle (for instance, if 
countryside policies seek to prevent new dwellings) or that use as a 
separate dwelling might cause other problems (eg through additional 
traffic, noise and disturbance or an unsatisfactory relationship with the 
main dwelling). 
 
186. The judge iUttlesford DC v SSE & White [1992] considered that, even if the 
accommodation provided facilities for independent day-to-day living, it would 
not necessarily become a separate planning unit from the main dwelling – 
instead it would be a matter of fact and degree.  In that case the 
accommodation gave the occupant the facilities of a self-contained unit 
although it was intended to function as an annex with the occupant sharing 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 46 of 56 
 
 

 
her living activity in company with the family in the main dwelling.  There was 
no reason in law why such accommodation should consequently become a 
separate planning unit from the main dwelling. 
 
187. Consequently, if it is argued that the accommodation would be used as an 
independent or separate dwelling, you will need to assess whether it could 
also be capable of being occupied as an annex.  The following questions might 
help you decide: 
 
•  Would occupants live as part of the household in the main house? (in 
which case the use would be ancillary) 
 
•  Would the annex share any facilities with the main house (eg access for 
drivers and pedestrians, parking, garden, services/utilities) 
 
•  How would it compare in size to the main house (smaller or not)? 
 
•  What facilities would it contain (eg kitchen, bathroom, living space, 
bedrooms)? 
 
•  How close would it be to the main house (near or far)? 
 
188. If you conclude that the proposed accommodation could be used as either an 
annex or as a separate dwelling, and there are sound planning reasons why 
the latter would not be acceptable, then consider: 
 
•  Could such occupation be prevented by means of a condition requiring 
that occupation is solely for purposes ancillary to the residential use of 
the main dwelling?  In such circumstances, without the condition, it 
could be argued that it might be difficult to prevent separate occupation, 
even though this may not have been what was applied for, consulted 
upon or considered. (See the model conditions in the DRDS relating to 
“granny” annexes and staff accommodation.) 
 
189. The starting point is to consider the proposal as applied for and on the basis 
that any planning permission runs with the land irrespective of the 
circumstances of the intended occupier(s).  If you conclude that there would 
be little realistic prospect of the proposal being used as an annex, you will 
need to decide on what basis you should determine the appeal.  If you intend 
to follow this approach: 
 
•  Review the evidence very carefully: are you satisfied that occupation as 
an annex would be so unrealistic that the inevitable effect of any 
permission would be to create a new planning unit/separate dwelling and 
that limiting the use by means of condition would not be reasonable? 
 
•  If, following this assessment, you decide to treat the proposal as being 
for a separate dwelling (potentially contrary to the description of 
development which was applied for), would your approach come as a 
surprise to the parties?  If so, you would need to provide them with an 
opportunity to comment. 
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 47 of 56 
 
 

 
Houses in Multiple Occupation and Permitted Development Rights 
Background 
 
190. Houses in Multiple Occupation (HMOs), including those which fall within Class 
C463, can benefit from the permitted development rights granted to dwelling 
houses by the Town and Country Planning (General Permitted Development) 
(England) Order 2015 [GDPO].  
Issues in casework 
 
191. Case law64 has established that the distinctive characteristic of a “dwelling 
house” is its ability to afford to those who use it the facilities required for day-
to-day private domestic existence. Whether a building is or is not a dwelling-
house is a question of fact and degree.  A “dwelling house” does not include a 
building containing one or more flats, or a flat contained within such a 
building. 
                                       
63 The Town and Country Planning (Use Classes) Order 1987 (as amended) defines Class C4 as use of 
a dwelling house by not more than six residents as a “house in multiple occupation” 
64 Gravesham Borough Council v The Secretary of State for the Environment and Michael W O'Brien 
(1982)  
Version 14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 48 of 56 
 
 

 
Annex 1 
IS THERE A MINIMUM OF 5 YEARS’ WORTH OF HOUSING? 

Are the adopted strategic policies more than five years old? Paragraph 73 of NPPF  
 
 
   
No 
 
Yes 
 
 
 Use the housing requirement set out in adopted strategic 
policies 
 
 
 
Have those strategic policies 
 
Has there been a past shortfall in housing 
been reviewed and found not 
 
completions against planned requirements 
to require updating? 
 
since the base date of the adopted plan? 
Footnote 37 of NPPF 
 
 
 
Yes 
No 
 
 
Yes 
No 
 
Add the shortfall to the requirement for the 
 
next 5 year period (Sedgefield method) – 
 
 
ara 044  of PPG  
 on H
 
ousing a  
nd Econ  omic   
 
 
 
 
Land Availability Assessment 
 
 
Assess local housing need using 
the standard method – para 60 
  
of NPPF and PPG on Housing 
 
Need Assessment – paras 001 to 
 Has there been a significant under delivery of housing over 
007 
 the previous 3 years (85% below housing requirement as 
  measured by HDT) – para 73 c) of NPPF and footnote 39   
 
 
 
Yes 
 
 
No 
 
 
 
Has the LPA demonstrated a 5 year supply of 
Add a 20% buffer to improve 
 
deliverable sites through an annual position 
the prospect of achieving a 
statement or recently adopted plan? Para 73 b) of 
planned supply 
 NPPF and para 049 of PPG on Housing and Economic 
 
Land Availability Assessment 11c)). 
 
 
 
 
Yes 
 
No 
 
 
Add a 10% buffer to account for 
 
fluctuations in the market 
Add a 5% buffer to ensure choice 
sustainable development. 
 and competition in the market 
 
 
Compare 5 year requirement to the supply of deliverable sites as 
Version 14 
Ins
efi pe
ne ctor
d
 T
 in  r
a
inin
ne g
 M
 2: a
  nu
a
lo l
 s
H
ou
s
 ofing
 N  
PPF and para  Pa
ge 
36 o 49
f   
of
 
G56
   
on 
Housing and  Economic land Availability Assessment 
 

 
Annex 2 
APPLICATION OF REVISED FRAMEWORK PARAGRAPHS 11 C) & D) 

 
Is this a case where there are no relevant development plan policies, or where the policies which 
are most important for determining the application are out-of-date? Or is this a case where the LPA 
cannot demonstrate a 5 year supply of deliverable housing sites with an appropriate buffer or where 
the Housing Delivery Test indicates that delivery was less than 75% of the housing requirement 
over the previous 3 years subject to the transitional arrangements? (footnote 7) 
 
 
 
 
 
No 
 
 
 Does the proposal accord with an up-to-date development 
 
plan? 
 
Yes 
 
 
 
  No 
Yes 
 
 
The development should be approved 
 
without delay (para 11 c)). 
 
 
Para 11 does 
not apply.  
  Para 12 
Are there relevant Framework policies 
  app  
lies. 
 
 
 
 
 
 protec  
ting are as or a  
ssets of particular 
 
importance? (para 11 footnote 6) 
 
Yes 
No 
Does the application of 
those policies provide a 
clear reason for refusing 
Would the adverse impacts of granting 
permission (para 11 d)(i)? 
permission significantly and demonstrably 
outweigh the benefits when assessed 
against the policies in the Framework as a 
whole? 
(para 11(d)(ii) & para 14 if relevant) 
Yes 
No 
Yes 
No 
This is a material 
consideration in the 
final s38(6) balance 
The proposal benefits from the 
presumption in favour of sustainable 
development. 
s.38(6) –determine the appeal in accordance with the development 
plan unless material considerations (including the Framework) indicate 
Version 14 
Ins
ot pe
he ctor
rwis  T
raining Manual | Housing 
Page 50 of 56 
 
 

 
Annex 3  
Considerations when determining whether housing sites are 
deliverable 
 
 
Definition of deliverable in Glossary to revised Framework and 
guidance in para 036 of PPG on Housing and Economic Land 

Availability Assessment  
 
 
Sites should be available now, offer a suitable location for development and be 
achievable with a realistic prospect that housing will be delivered on site within 
5 years 
 
Distinction between sites that are not major development, sites with detailed 
planning permission, sites with outline planning permission, permission in 
principle, site allocations, identified on brownfield register  
 
Clear evidence that completions will begin in 5 years may include: 
 
•  Any progress towards submission of an application 
•  Progress with site assessment work 
•  Relevant information about viability, ownership or infrastructure 
•  A  statement  of  common  ground  with  developer  confirming  intentions, 
anticipated start and build-out rates 
•  Any  planning  performance  agreement  re  submission  and  discharge  of 
reserved matter 
 
Other relevant considerations in establishing whether there is clear evidence 
may also comprise: 
 
•  If there is a resolution to grant planning permission how long has the 
planning obligation been outstanding?  When is it likely to be concluded? 
•  If there is an outline permission, what progress has been made with 
discharging conditions? 
•  What have build-out rates been historically and might this be expected 
to change? 
•  How many outlets will there be on larger sites? 
•  How long has a site been allocated for development and why has it not 
come forward previously? 
•  Are sites in an emerging plan about to be allocated or has the 
examination not progressed sufficiently? 
 
 

Version14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 51 of 56 
 
 

link to page 28  
Annex 4:  
Model condition requiring affordable housing 
 
See paragraphs 105-118 above for guidance on when it may be appropriate to 
use this condition to secure affordable housing. 
 
Please note that the numbered points in this condition should be expanded to 
include relevant details that have been provided as heads of terms, and in 

particular to set out the mechanism by which the housing will be secured as 
affordable. 
 
No development shall take place 65until a scheme for the provision of 
affordable housing as part of the development has been submitted to and 
approved in writing by the local planning authority.  The affordable housing 
shall be provided in accordance with the approved scheme and shall meet the 
definition of affordable housing in Annex 2: Glossary of National Planning Policy 
Framework or any future guidance that replaces it.  The scheme shall include: 
 
i. 
the numbers, type, tenure and location on the site of the affordable 
housing provision to be made which shall consist of not less than 
[**]% of housing units/bed spaces; 
 
ii. 
the timing of the construction of the affordable housing and its 
phasing in relation to the occupancy of the market housing; 
  iii.  the arrangements for the transfer of the affordable housing to an 
affordable housing provider [or the management of the affordable 
housing] [if no Registered Social Landlord involved]; 
 
iv. 
the arrangements to ensure that such provision is affordable for both 
first and subsequent occupiers of the affordable housing; and 
 
v. 
the occupancy criteria to be used for determining the identity of 
occupiers of the affordable housing and the means by which such 
occupancy criteria shall be enforced. 
 
The  affordable  housing  shall  be  retained  in  accordance  with  the  approved 
scheme. 
                                       
65 See PINS Note 13/2018 for advice re use of pre-commencement conditions 
Version14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 52 of 56 
 
 

 
Annex 5: 
Responses  to  questions  regarding  the  national  technical 
standards 
 

Question 
Response 
The technical requirements 
The intention is that the size of the 
provide a minimum floor area for a  bedroom determines how occupancy is 
single bedroom (7.5m2) and a 
defined. So a bedroom exceeding 
double or twin room (11.5m2). If 
11.5m2 is always counted as a double 
a one bedroom flat is proposed 
bedroom and a bedroom between 7.5m2 
and the bedroom has a floor space  and 11.5m2 is always a single bedroom 
of 11.5m2 or greater (and meets 
(all subject to minimum room widths). A 
the minimum width for a double 
room less than 7.5m2 cannot be counted 
bedroom) is the 1 bedroom 2 
as a bedroom. 
person overall floor space 
standard in table 1 (50m2) then 
applied? It is possible that an 
applicant could claim that despite 
providing quite a generous 
bedroom the flat is only intended 
as a single person flat and so the 
37/39m2 floor space should be 
applied. 
Whether it is acceptable if a home  The Nationally Described Space Standard 
meets the overall gross internal 
sets an overall minimum gross internal 
(floor) area but one or more of the  area for the home and minimum floor 
bedrooms does not meet the floor  areas and room widths for bedrooms and 
area set out in the Nationally 
minimum floor areas for storage – it does 
Described Space Standard (e.g. 
not set standards for the size of any 
large living area with bedroom(s) 
other rooms (e.g. kitchen or living area). 
below the standard). 
To meet the Space Standard the home 
must meet the overall minimum gross 
internal area AND the minimum floor 
areas and room widths for bedrooms 
AND minimum floor areas for storage, as 
set out in the section on Technical 
Requirements and Table 1 of the 
Nationally Described Space Standard. If 
the home meets the overall minimum 
gross internal area but a bedroom(s) 
does not meet the required minimum 
floor area and/or width then the Space 
Standard would NOT have been met. 
Are the built-in cupboards included  Yes, the built-in storage space is included 
in the gross floor space areas in 
in the gross internal floor area in the 
the Nationally Described Space 
Nationally Described Space Standard. 
Standard (NDSS) or are they in 
addition to it? 
Do the NDSS apply to permanent 
The answers to these questions depend 
mobile homes? 
on whether and how the LPA chooses to 
The  NDSS  do  not  refer  to  bed- apply the NDSS. The NDSS is not 
sits. Does  this  mean  bed-sits  are  mandatory – it is up to authorities if they 
Version14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 53 of 56 
 
 

 
not  considered  acceptable  in  want to put it in their plan and they have 
principle? 
discretion on how to apply it. They need 
Do  NDSS  apply  to  new  dwellings  to justify the need for it, and whether 
converted from existing buildings?  there is any adverse effect on 
development viability, and affordability.   
 
The LPA has discretion over how the 
NDSS is applied and can choose whether 
or not to apply it to mobile homes or 
bed-sits. The NDSS can be applied to 
conversions as long as express planning 
permission is required for it (unlike the 
optional technical standard on access 
which can only be applied to newly 
constructed dwellings). 
 
Version14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 54 of 56 
 
 

 
Annex 6:  
The national technical standards and how they should be applied  
 

Planning Practice 
Written Ministerial 
Guidance on Optional 
Statement, March 
Technical Standards 
2015 and the National 
Planning Policy 
Framework 2018
 
Accessibility and 
Policies for enhanced 
WMS 
wheelchair housing 
accessibility or 
Existing Local Plan, 
adaptability should refer  neighbourhood plan, and 
to Requirement M4(2) 
supplementary planning 
and /or M4(3) of the 
document policies 
optional requirements in  relating to water 
the Building Regulations 
efficiency, access and 
and it should be clear 
internal space should be 
what proportion of new 
interpreted by reference 
dwellings should comply  to the nearest equivalent 
with the requirements. 
new national technical 
Policies should also 
standard. 
account for factors which   
may make a site less 
Planning policies relating 
suitable for the 
to technical security 
standards (e.g. flood 
standards for new homes 
risk, topography), 
will be unnecessary 
particularly where step-
because all new homes 
free access cannot be 
will be subject to the 
achieved or is not viable.  new mandatory Building 
 
Regulation Approved 
Policies for wheelchair 
Document on security 
accessible homes only 
(Part Q). Policies relating 
apply to dwellings where  to the external design 
the local authority is 
and layout of new 
responsible for allocating  development, which aim 
or nominating a person 
to reduce crime and 
to live in that dwelling. 
disorder, remain 
 
unaffected by this 
Policies can set different  statement.  
requirements from the 
 
wheelchair accessibility 
Where policies relating 
standard to meet a 
to technical standards 
specific and clearly 
have yet to be revised, 
evidenced need of an 
local planning authorities 
individual. The 
are advised to set out 
requirements should only  clearly how the existing 
be applied to homes 
policies will be applied in 
where a local authority 
decision taking in light of 
allocation policy applies 
this statement.  
(and be subject to 
 
viability considerations).  NPPF 
 
Planning policies for 
Water efficiency 
Policies can require new 
housing should make use 
standards 
homes to comply with 
of the Government’s 
Version14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 55 of 56 
 
 

 
the optional standard 
optional technical 
(which is tighter than 
standards for accessible 
that required by building  and adaptable housing, 
regulations), where 
where this would 
there is a clear and 
address an identified 
justified local need. 
need for such properties. 
 
Policies may also make 
Internal space 
Internal space standards  use of the nationally 
standards 
can only be applied if 
described space 
there is a relevant plan 
standard, where the 
policy.  Such policies can  need for an internal 
only require compliance 
space standard can be 
with the Nationally 
justified.   
Described Space 
 
Standard. 
 
 
 
Energy Performance 
 
WMS 
Policies requiring 
compliance with energy 
performance standards 
that exceed the energy 
requirements of Building 
Regulations can be 
applied until 
commencement of 
amendments to the 
Planning and Energy Act 
2008 in the Deregulation 
Bill [now Act] 2015. At 
this point the energy 
performance 
requirements in Building 
Regulations will be set at 
a level equivalent to the 
(outgoing) Code for 
Sustainable Homes Level 
4.  
 
Until the amendment is 
commenced conditions 
should not set 
requirements above a 
Code level 4 equivalent.  
 
NPPF 
Any local requirements 
for the sustainability of 
buildings should reflect 
the Government’s policy 
for national technical 
standards.  
 
  
Version14 
Inspector Training Manual | Housing 
Page 56 of 56