This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Rights of Way notes'.

SECTION 7 
INCLOSURE AWARDS  
 
REFERENCE MATERIAL 
Statute 
 
Pre-1801 Private Inclosure Acts 
 
Inclosure Consolidation Act 1801  
 
Post-1801 Local Acts (see Note below) 
 
General Inclosure Act 1836 
 
Inclosure Act 1845 
Note  
The evidential significance of private  and local acts can be 
established only by careful study.  Inspectors should 
therefore request extracts that are long enough for them to 
interpret quoted extracts within their context. In particular, 
a copy of any ‘definitions’ section contained in the Act 
concerned should be obtained.   
Case Law 
 
Roberts v Webster [1967] 66 LGR 298, 205 EG 103 – evidential weight of 
Inclosure documents 
 
R v SSE ex parte Andrews [1993] JPL 52 [1993] – interpretation of sections 
8 and 11 of the 1801 Act (Andrews 1993) 
 
Dunlop v SSE and Cambridgeshire County Council [1995] 70 P & CR 307, 94 
LGR 427 – definition of a ‘private carriage road’ 
 
Buckland and Capel v SETR [2000] 1 WLR 1949, [2000] 3 All ER 205            
– procedure when an award is ‘ultra vires’ 
 
Cubitt v Maxse [1873] LR 8 CP 704 – ‘setting out’, public acceptance 
Hall v Howlett (1976) EGD 247  –  setting out a new private road almost    
conclusive that there was no pre-existing public road in the same position 
 
Logan v Burton [1826] 5 B & C 513 – ‘stopping-up’ in old enclosures 
Micklethwaite v Vincent [1893] 69 LT 57    propriety of an award not at 
issue after so many years 
Fisons Horticulture Ltd v Bunting and others [1976] 240 EG 625 – 
unchallenged long-standing awards upheld  
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


Commission for New Towns v J J Gallagher Ltd [2003] 2 P & CR – definition 
of a private carriage road in an inclosure award (incorporating the 1801 Act 
provisions) in relation to evidence of a pre-existing public carriageway 
Meldale Ltd v Ludgershall Parish Council (2007) – an interesting exercise in 
construing a pre-1801 inclosure act and award by the Adjudicator to HM 
Land Registry (available on www.bailii.org) 
Parker v Notts CC and SSEFRA (2009) –  another judicial view of the 
construction of a pre-1801 inclosure act and the inference that the proper 
procedures were carried out. 
R (oao Andrews) and Secretary of State for Environment, Food and Rural 
Affairs [2015] EWCA Civ 699 (Andrews 2015) –  places a purposive 
interpretation upon the terminology used in section 10 of the 1801 Act 
Planning Inspectorate Guidance 
 
Rights of Way Advice Note No.11 – Guidance on Dunlop etc 
Other Publications  
Articles in Section 9 (Evidence of the Existence of Highways) of the Rights 
of Way Law Review. 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


link to page 3 GUIDANCE 
Introduction   
7.1 
Between 1545 and 1880 the old system in parts of England and Wales of 
farming scattered arable strips of land and grazing animals on common 
pasture was gradually replaced as landowners sought to improve the 
productivity of their land.  The process of inclosure began by agreement 
between the parties concerned, although locally powerful landowners 
may have had significant influence on the outcome.  By the early 
eighteenth century,  a process developed by which a Private Act of 
Parliament could be promoted to authorise inclosure where the consent of 
all those with an interest was not forthcoming.  The process was further 
refined in the nineteenth century with the passing of two main general 
acts, bringing together the most commonly used clauses  and applying 
these to each local act unless otherwise stated.       
7.2 
The four articles noted above (*) offer detailed insights into the inclosure 
process and highlight the difficulties faced today in interpreting these late 
18th century and early 19th century documents.  
7.3 
The significance to rights of way casework arises from the evidential 
value of inclosure awards as legal documents giving effect to the creation 
or extinguishment of public highways14, depending on the powers given 
to the Inclosure Commissioners.  Awards and maps may also provide 
supporting evidence of other matters, such as the existence or status of 
public rights of way over land adjacent to but outside the awarded area.    
7.4 
By the time Parliament brought the inclosure process to a close in 1876, 
it was estimated that over 5200 Private Inclosure Acts had been passed 
covering almost seven million acres  with even more covered by 
agreements.  In assessing inclosure evidence, it should be remembered 
that the process evolved over several centuries, that different Inclosure 
Commissioners and surveyors were involved with different levels of 
expertise, operating in different parts of the country at different times 
with different local practices and traditions.  It therefore cannot be 
assumed that the interpretation of one map and award can be 
unequivocally applied to another, even in an adjacent parish.   
The Inclosure Process 
7.5 
Inclosure was achieved by different means during  different  periods, 
broadly (but not exclusively) in the following phases:  
1500s onwards  Inclosure by agreement  
1600s onwards  Local inclosure acts  
                                                 
14 Note that pre-1835 the term “highway” did not usually include footpaths or bridleways. 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


After 1801 
Local inclosure acts operating  together with the 
provisions of the Inclosure Consolidation Act 1801 
(unless expressly stated not to apply) 
After 1836 
Local inclosure acts operating  together with the 
provisions of the General Inclosure Act 1836 (unless 
expressly stated not to apply) 
After 1845 
Few local acts, mostly inclosure under the Inclosure Act 
1845 
7.6 
In general, the process involved a number of distinct stages (although 
each individual Act should be checked since procedural  variations do 
occur, especially in earlier inclosures); these were: 
1.  The Act 
2.   Appointment of the Inclosure Commissioners   
3.  Survey (in fact this may have pre-dated the Act) 
4.  Advertisement 
5.   Division, including setting out highways (marking on the ground) 
6.  Hearing objections to the above 
7.  Allotment of lands to individuals 
8.  Hearing objections to the above 
9.  Final Award 
10. Enrolment of the Award 
11. Making up of highways under the supervision of a surveyor 
12. Justices’ declaration that the highway was satisfactorily made up and 
thereafter publicly maintainable 
7.7 
The point at which the public acquired the right to use the highway may 
have arisen at the enrolment stage or, as in the case of Cubitt v Maxse 
1873, upon the Justices’ declaration (which  was never made in that 
particular case); each individual Act should be checked. 
Evaluating inclosure evidence  
7.8 
It is impossible to fully evaluate inclosure evidence on the basis of 
extracts from a map and award alone. Where the process was carried out 
under statute, the relevant inclosure act must be examined to establish 
the extent of the powers available to the Inclosure Commissioners. 
7.9 
The facts set out in an inclosure award carry significant evidential weight 
(Roberts v Webster [1967]), but they are not always easy to determine.  
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


link to page 5 link to page 5 The problem often relates to the exact meaning of the words used and 
these matters have been the subject of prolonged debate.  For example, 
the meaning of the word ‘private’ continues to be a much debated issue. 
Also of fundamental importance has been the correct interpretation of the 
language of Sections 8 and 10 of the 1801 Act and the applicability of 
Section 11.   
7.10  The following approach to dealing with inclosure awards is recommended:   
1.  The land to be inclosed 
i)  Is the land in question that described in the Act? 
ii)   Is the route across old inclosures or across land being newly inclosed? 
2.  The route in question 
i)  How does the award describe the route? Check the width awarded, 
the description of the right, the route description and whether the 
route is said to be for the benefit of any particular persons. 
ii)  How is it depicted on the inclosure map?  Was it a pre-existing way? 
iii)  How are other routes described in the award and depicted on the 
map? 
iv)  What is the quality of the map showing the route?  Is it at a large 
scale? can its accuracy be ascertained?   
3.  The extent of the Commissioners’ powers  
i)  Consider the terms of the relevant act and establish the extent of the 
Commissioners’ powers in relation to highways  and other roads.  If 
the awarded highway in question does not fall within the scope of 
those powers it should be regarded as ultra vires15  unless there is 
good evidence to show it was a pre-inclosure public highway.  If it 
was a pre-existing way, what did the act say was to happen to these?  
ii)  If the setting out of the way in question was ultra vires, consider 
whether the way was ‘made’ (in the sense of being physically 
constructed), and whether there is evidence that it was subsequently 
used by the public.  If it was, then this may be evidence from which it 
could be concluded that a public right of way has been dedicated and 
accepted.     
iii)  If the setting out was intra vires16, consider whether any other event 
was required by the act or award before the way became a highway 
(as distinct from before becoming maintainable at public expense), 
for example, a declaration by  the  Justices of the Peace that a 
carriageway had been “fully and sufficiently formed, completed, and 
repaired” (see 7.17 below).  In the case of Cubitt v Maxse 1873 not 
                                                 
15 ‘ultra vires’ – beyond the authority conferred by law 
16 ‘intra vires’ – within the relevant powers   
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


all the required events had occurred and therefore no public rights 
accrued. Note that the requirement in Section 9 for a way to be 
“made up” applied only to public carriage roads. 
7.11  Inspectors should normally accept that an award based on the 1801 Act 
and not shown to be ultra vires is very strong evidence of the legal status 
of the highways described, although in Jacombe v Turner (1892) 1QB 47 
and Collis v Amphlett (1918) 1Ch 232 an inclosure award was found to 
be only conclusive as to matters within the Commissioners’ jurisdiction.  
In the 1893 case of Micklethwaite v Vincent  where an inclosure award 
dated 1808 was at issue, the Court of Appeal held that “Even if the 
Commissioners in this case have acted ultra vires, it would be impossible 
to hold that the award at this distance of time could be impeached.” 
7.12  A highway may have originated as a private road or path  but later 
became public through express dedication or use by the public leading to 
presumed dedication.  The case of Reynolds v Barnes (1909) 2Ch 361 is 
one such example.  However further evidence would be required to 
demonstrate subsequent dedication to the public. 
Inclosure by agreement 
7.13  Agreements to enclose land could be informal or formal, the latter often 
being confirmed by a legal court and the former, by their very  nature, 
being unlikely to be evidenced by records still existing today. 
7.14  Formal inclosure agreements were usually made between the lord of the 
manor and the principal farmers and landowners, and were normally 
drawn up by a local solicitor.  Without the powers to do so under an Act 
of Parliament, the parties concerned would have had no authority to alter 
existing public rights of way.  However agreements may provide evidence 
of pre-existing highways or of dedication by the landowner (if there is 
corresponding evidence to show acceptance by the public).   
Local inclosure acts  
7.15  A Private Act of Parliament to inclose land authorised the process, defined 
(in broad terms) the land to be inclosed and set out the procedures to be 
followed by, and the powers available to, the Commissioners.   
7.16  These Acts were many and varied and each must be studied to ascertain 
its precise terms.   
Inclosure Consolidation Act 1801  
7.17  In 1801 Parliament determined to simplify the process of Private Bills by 
standardising the clauses most frequently used so that these would be 
automatically incorporated into Local Acts, thus making them shorter and 
allowing for more efficient passage through the Parliamentary process.  
7.18  Sections 8 and 9 of the 1801 Act included a set of provisions relating to 
public carriage roads including a minimum width requirement (30 feet) 
and the appointment of a surveyor to oversee the making up of the roads 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


to a satisfactory standard followed by a declaration to that effect by the 
Justices.  Commissioners were also empowered to stop up roads running 
through old enclosures but were required to obtain an order from the 
Justices to do so.  Where a local inclosure act imported section 11 of the 
1801 Act,  any pre-existing roads on the lands being inclosed would be 
extinguished unless these had been ‘set out’ in the award by the 
Commissioners.  
7.19  Section 10 dealt with “private roads, bridleways, footways, ditches, 
drains, (etc.)”. The Court of Appeal has held that the term ‘private’ in 
section 10 qualified only ‘roads’ and was not used to qualify all other 
items listed in the section.  The items listed after ‘private roads’ which 
Commissioners were empowered to set out and appoint could therefore 
be either public or private.  
7.20  Section 44 of the 1801 Act applied its powers and provisions to all local 
Acts (passed after 2 July 1801) unless the latter specified otherwise.  In 
such cases, the provisions of both the local Act and the 1801 Act should 
be examined. 
The General Inclosure Act 1836  
7.21  Even after the 1801 Act, the passage of Private Acts continued to be 
difficult  and expensive.  Pressure to provide a more efficient system 
resulted in the 1836 Act which authorised inclosure without an Act of 
Parliament, on standard terms contained in the 1836 Act, if two thirds of 
the landowners agreed. 
 
The Inclosure Act 1845 
7.22   The 1845 Act enabled landowners to dispense with the need for an Act of 
Parliament to authorise inclosure.  They could proceed by agreement 
under the 1836 Act under the direction of an independent national body 
of Commissioners operating a code agreed by Parliament.  Sections 62–
68 of the 1845 Act set out similar provisions to the 1801 Act although the 
minimum width requirements accorded with the Highways Act 1835: 20 
feet wide for a new public cartway, 8 feet for a public horseway and 3 
feet for a public footway beside a carriageway or cartway. 
7.23   The Act required the Inclosure Commissioners to produce an Annual 
General Report for the approval of the Principal Secretary of State and 
both Houses of Parliament.  The schedules published at the end of these 
Annual Reports itemised the progress of each inclosure, giving the date 
when each key stage was confirmed by the Commissioners.   
7.24   Between 1845 and 1852 the Inclosure Commissioners could authorise the 
inclosure of certain lands without first obtaining the prior consent of 
Parliament; such inclosures are not included in the same Schedules 
attached to the Annual Reports but are listed separately as ‘Cases 
Authorised by the Inclosure Commissioners not requiring the previous 
Authority of Parliament’.  However this practice ceased with the passing 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


of an “Act to amend and further extend Acts of Inclosure, Exchange and 
Improvement of Land” in 1852.  
Presumption of Regularity (paragraph 2.20 refers) 
7.25  One consequence of the complexity of the inclosure process is that there 
may not be evidence to confirm that each stage in the process was 
completed in its entirety.  It is, for example, frequently the case that 
records of declarations by Justices of the Peace are not available.  
Although an Inspector may usually rely on a presumption that the correct 
procedures were followed at the time unless there is evidence to the 
contrary, this cannot provide a remedy where it is reasonably certain that 
the legal requirements were not complied with.  However an omission 
may not always be fatal to the case and it might be appropriate to 
consider the possibility that public acceptance of an awarded highway, if 
supported by the evidence, occurred nevertheless. 
7.26  The cases of Micklethwaite v Vincent 1893 and Fisons Horticulture Ltd v 
Bunting and others 1976  show that the Courts generally uphold long-
standing awards that were not challenged at the time. 
Recent case law 
7.27  Inclosure awards can be evidence of the existence, or repute, of 
highways at the time they were made.  Two relatively modern judgments 
are useful though previous authority establishes the point (for example, 
v Berger [1894] 1 QB 82). 
7.28  First, in Roberts v Webster (1967) 66 LGR 298, Widgery J (as he then 
was) considered an 1859 inclosure award made under the Inclosure Act 
1845. The case concerned an appeal against a decision of the justices at 
the quarter sessions which had involved them deciding whether a 
highway existed before 1835  so as  to decide whether the highway was 
publicly maintainable. The justices’ decision was based on the award as 
evidence that the highway existed in 1859.  Widgery J stated: 
“It seems to me that the inclosure award of 1859 is very powerful 
evidence indeed to support the view that Pipers Lane at that time was 
reputed to be a public highway....If they (the justices) concluded, as they 
did, that the inclosure award was such a powerful piece of evidence that 
they should infer from it that a highway existed over this road in 1859, I 
can see no fault in their doing so.  Indeed, speaking for myself, I am 
prepared to say that had I been sitting with the justices at quarter 
sessions, I feel sure that I should have adopted the same view.” 
7.29  Second,  Hall v Howlett (1976) EGD 247, the question was whether an 
overgrown lane was an  obstructed public highway. Evidence was given 
that under an inclosure award a “private carriage road and driftway” was 
created over the line of the lane in question. Widgery CJ said: 
“Then we were shown what on any view must be an important matter, 
namely an inclosure award.... I should have  thought that if the 
Commissioners set out a new private road in an inclosure award it  is 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


almost conclusive that the Commissioners did not think that there was 
already a public highway there, because there is no basis to establish and 
lay out a new private road over existing public highway. I think this is a 
point of considerable weight to go into the scales when those scales are 
operated by the tribunal of fact concerned with this matter.” 
However, see the more recent case of Gallagher 2002 below. 
7.30  There were two judgments in the 1990s  (Andrews  1993  and  Dunlop 
1995)  which had a major impact on the controversy concerning 
interpretation of inclosure evidence.  The judgement in Andrews 1993 in 
relation to section 10 of the 1801 Act was overturned by the Court of 
Appeal in Andrews 2015
7.31  In Andrews 1993, Schiemann J decided that: 
 
- the power in Section 8 ‘to divert, turn and stop up ....’ was an 
ancillary power to be exercised if existing highways interfered 
with the proper functioning of the new highway system 
- existing public footpaths across newly enclosed land (which are 
not  specifically mentioned in Sections 8 and 10), being in the 
category “old and accustomed roads” (within the meaning of the 
proviso to Section 8)  are not stopped up by the award.  
(Schiemann J also set the Logan v Burton [1826] judgment in 
context) 
- it was inappropriate to rule on the ‘setting out’ issue. 
[Note: although not specifically mentioned, it may be reasonable to 
assume Schiemann J’s references to footpaths also apply to bridleways.] 
 
In  Andrews 2015  the Court of Appeal held that, in construing the 1801 
Act as a whole and setting the Act in the context of events prior to its 
enactment, a purposive approach was to be taken to the language used 
in section 10 and that the powers conferred by that section included the 
setting out of public bridleways and footpaths. 
7.32  The Court of Appeal considered it unnecessary to address the question of 
whether Commissioners could set out bridleways and footpaths at widths 
of less than the 30 feet minimum specified in section 8 of the 1801 Act. 
Given that there is no minimum width requirement specified in Section 10 
and that the bridleways at issue in Andrews 2015 were set out at widths of 
15 feet and 10 feet respectively, it is implicit in the judgement in Andrews 
2015  that Commissioners were empowered to set out public bridleways 
and footpaths at widths of less than 30 feet. 
7.33   In Dunlop in 1995, Sedley J decided that the words ‘private carriage road’ 
were deliberately used in the [Glatton with Holme] inclosure award as a 
term of art distinguishing the particular road according to the extent of the 
particular rights over it from the public carriage roads on which all subjects 
enjoyed right of vehicular passage.  Earlier in the judgment, as a 
conclusion arising from his study of 18th  and 19th  century publications, 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  


Sedley J had concluded “This history furnished compelling evidence for the 
construction advanced on the applicants behalf, namely, that both in the 
Act of 1801 and the Glatton with Holme Inclosure Award of 1820 public 
and private carriageway roads were deliberately distinguished, and that 
the distinction signified differential rights of user, embracing all the 
monarch’s subjects in the former case and a limited if unspecified class in 
the latter.” 
7.34  This judgment has been strongly criticised (see below) and some seek to 
limit its application.  In the latter context it has been argued that ... [the 
judgment]  does not, and indeed could not, offer a conclusive 
interpretation to be used on all occasions.  Other documents, or even the 
same document given different evidence, may give rise to a different 
meaning for the same phrase [private carriage road].  In any event such 
investigations at best can only decide the legal status of the actual award 
subject to the decision.  This is an expert opinion, but nevertheless it may 
do less than full justice to Sedley J’s reasoning (see Section 3 ‘Case Law’ 
for the argument in principle).  The language of the judgment permits only 
one interpretation of the words ‘public’ and ‘private’ when used to describe 
the status of a carriage road.  The terms refer to the lawful class of user.  
This interpretation applies equally to both the 1801 General Act and the 
Glatton with Holme Award 1820.  Two rebuttable inferences appear to 
arise: 

The terms ‘public’ and ‘private’, when used in the 1801 
General Act, have the same distinction in respect of any 
other highway so described in it e.g. private road, public 
bridleway etc.  It would be perverse to argue otherwise. 

The terms when used in any other local acts which derive 
from the 1801 General Act probably have the same meaning 
as that in the Glatton with Holme Award. 
7.35  There is a strongly held opinion that these inferences are wrong because 
the judgment itself is wrong.  It is argued by some that the terms ‘public’ 
and ‘private’ refer to maintenance responsibilities, since maintenance 
rather than rights dominated highway disputes during the inclosure period. 
However, this has not been tested in the Courts and Inspectors should 
look very carefully at arguments concerning the meaning of the words 
‘public’ and ‘private’, particularly in the context of the inclosure award in 
question. 
7.36  There is also an assertion that the absence of definition in an award of the 
class of user entitled to use a private carriage road is evidence of a public 
right.  For the reasons given by Sedley J in his judgment, this is a self-
defeating argument. 
7.37  The use of the term ‘private’ in a local act does not exclude the possibility 
that some form of public right existed.  That  may be obvious from the 
language of the award itself, e.g. the description of a highway as a ‘public 
bridleway and driftway and private carriage road.’  In some instances it is 
explicit in the award that the public have full rights of use over the 
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  
10 

‘private’  road.  In other cases  it may be that the class of authorised 
vehicular user has, in subsequent case law, been held to constitute ‘the 
public’ (see guidance on ‘Dedication’).  In yet further cases, there may 
possibly be evidence of subsequent user unrelated to the language of the 
award.  Nonetheless, despite all these possibilities, when the term ‘private 
carriage road’ is used in the 1801 Act or in a local act, the term of itself 
does not confer or infer a public right of passage by vehicle. 
7.38  Despite the criticism of this judgment, Inspectors should follow it unless 
and until a Court holds otherwise. 
7.39  In Gallagher in 2002 the case concerned the status of a lane claimed to be 
a public vehicular highway but which was shown in an inclosure award of 
1824 as a “private carriage road”.  Neuberger J accepted other evidence 
was sufficient to show that the route was a public carriageway prior to 
(and since) the date of the award and “in the light of the provisions of the 
Inclosure Act 1801, that, if (the) lane was a public carriageway at that 
time, the Inclosure Award cannot have deprived it of that status.”   
However he did not dissent from the interpretation of “private carriage 
road” adopted by Sedley J in the Dunlop case, that it meant and still 
means “a private road (as opposed to a public highway) for carriages.” 
Concluding Comment 
7.40  Inclosure  documents  can provide conclusive evidence of public rights of 
way.  However, the lack of consistency between different maps and 
awards  with  their  corresponding Act(s) of Parliament,  means that every 
case  must be examined individually in the context of all the local 
circumstances and the prescribed details of the process, all of which may 
vary.  
DMO Consistency Guidelines – 3rd revision February 2016                   Section 7 page  
11