This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Commercial Agreement Between the CAA and CEDR the Aviation Arbitration ADR'.



 
Consumer complaints handling and ADR 
CAA policy statement and notice of approval 
criteria for applicant ADR bodies 
CAP 1286 
 
 

 
Published by the Civil Aviation Authority, 2015 
Civil Aviation Authority, CAA House, 45-59 Kingsway, London WC2B 6TE 
 
You can copy and use this text but please ensure you always use the most up to date version and use it in context so as 
not to be misleading, and credit the CAA. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
The latest version of this document is available in electronic format at www.caa.co.uk 
 

link to page 3 link to page 4 link to page 6 link to page 6 link to page 7 link to page 8 link to page 8 link to page 9 link to page 10 link to page 10 link to page 12 link to page 12 link to page 13 link to page 13 link to page 13 link to page 14 link to page 15 link to page 15 link to page 15 link to page 16 link to page 20 link to page 20 link to page 23 link to page 26 link to page 28 link to page 28 link to page 28 link to page 29 CAP 1286 
Contents 
Contents 
Contents 
3 
Foreword 
4 
Introduction 
6 
What is this document? 
6 
Who is this document for? 
7 
Scope of our policy 
8 
Which consumer complaints are covered by our policy? 

Which businesses are covered by our policy? 

Which businesses are the focus of our policy? 
10 
What is the geographical scope of our policy? 
10 
Part one – Our approach 
12 
Our objectives 
12 
The need for change 
13 
The problem with current arrangements 
13 
Could PACT be turned into an approved ADR entity? 
13 
Could PACT continue its service without being an approved ADR entity? 
14 
The type of ADR we want to see 
15 
A high level of consumer protection 
15 
Minimum requirements under the ADR Directive 
15 
Additional CAA requirements for approval 
16 
How the CAA will enable change 
20 
Ending the PACT service 
20 
Maximising participation in ADR 
23 
A simple ADR landscape 
26 
Part two – Approval criteria for applicant ADR entities 
28 
Core requirements 
28 
Additional requirements 
28 
Supplying information 
29 
 
April 2015 
 
 
Page 3 

CAP 1286 
Foreword 
Foreword 
We are today announcing the CAA’s final policy on consumer complaints handling and 
alternative dispute resolution (ADR). This follows extensive consultation with our 
stakeholders and our recent designation as the competent authority for ADR entities in our 
sector.  
The approach we consulted on at the beginning of the year still largely stands. We believe 
that the future of consumer complaints handling in aviation lies not in the CAA handling 
individuals’ complaints, but in ADR schemes, such as consumer ombudsmen. These 
bodies are directly funded by the businesses that use them, but have clear and 
independent governance, with oversight provided by the relevant regulator. This has been 
the norm for many years in major consumer service sectors, such as financial services, 
telecoms and energy. It is now time for aviation consumers to benefit from the simple, swift 
and effective approach to dispute resolution that ADR brings. 
There is one key difference between our sector and the aforementioned markets: ADR will 
not be mandatory in aviation and the CAA has no powers to require airlines – the focus of 
our policy – to join an ADR scheme. Our policy is therefore focused on creating the 
conditions within which voluntary ADR can develop and thrive. As a competent authority 
for ADR we can set the rules of the schemes in our sector, and deliver better redress 
outcomes for consumers than we can in our present voluntary role as a complaint handler, 
but we cannot force airlines to participate. 
This means that in developing our policy we have had to make some compromises 
between what consumers and their representatives want and what the airline industry is 
prepared to support. Our strong preference is for ADR to be free at the point of use, as it is 
in other sectors. Nonetheless, we have decided to allow ADR entities to charge a nominal 
fee to consumers using their services, as permitted under the European Directive on ADR. 
Our approach on fees responds to industry concerns that if ADR is free then it will attract 
spurious and/or poorly prepared complaints, which are costly to administer. This is seen as 
a particular risk in aviation, because the vast majority of disputes relate to claims for lump 
sum compensation under the sector’s consumer protection rules. However, we have 
balanced this concession to the industry with a requirement that if a complaint is upheld in 
any way, the consumer’s fee will be refunded. Assuming that complaint outcomes from 
ADR schemes in aviation will be similar to those in other sectors, this means that the vast 
majority of consumers will not pay to use ADR. 
Airlines have also made it clear to us that they are not prepared to support the costs of 
both private ADR and the CAA’s current complaint handling service. As such, we have 
decided to make withdrawal of our service conditional on airlines carrying at least 50% of 
passengers in and out of the UK demonstrating firm commitment to ADR by September 
April 2015 
 
 
Page 4 


CAP 1286 
Foreword 
2015 – a realistic target given the characteristics of the airline industry. However, this 
means that there could be a period when the only option for some consumers seeking 
redress is the courts. This is not desirable, so we have set out a number of measures to 
mitigate this risk:  
1.  The CAA will rigorously enforce the ADR Directive’s information requirements, which 
oblige businesses to tell consumers if they are not prepared to use ADR;  
2.  We will provide additional information to the market under our consumer information 
powers, if we feel this will sharpen incentives for industry to participate in ADR; 
3.  We will, for the foreseeable future, provide a backstop complaints handling service for 
disability access issues, reflecting the particularly high risk of detriment to this group of 
consumers; and 
4.  Finally, if, having been given the chance, voluntary ADR does not develop as we 
envisage, we will actively seek legislative opportunities to make participation by 
industry compulsory.     
Our overriding objective is for all consumers flying in and out of the UK to have access to 
high quality ADR. We have been encouraged by the constructive and proactive way that 
the airline industry has engaged with this issue so far. Now that the CAA has made its 
position clear, we hope to see real progress towards that goal before the end of this year. 
 
Andrew Haines  
Chief Executive of the Civil Aviation Authority 
 
 
April 2015 
 
 
Page 5 

link to page 6 link to page 6 link to page 6 CAP 1286 
Introduction 
Introduction 
What is this document? 
1. 
This document is the Civil Aviation Authority’s (CAA) policy on consumer 
complaints handling and alternative dispute resolution (ADR). We define ADR as 
a complaints handling process that: 
  Provides an out-of-court solution for disputes between consumers and traders, 
as specified in the European Directive on consumer ADR1 (the ADR Directive); 
  Is provided by an ADR entity, which has been approved by an independent 
competent authority on grounds of independence (from consumers, traders 
and anyone else that might have an interest in the ADR outcome), and which 
offers impartial, transparent, effective, fast and fair alternative dispute 
resolution procedures – again, following the ADR Directive;  
  Is privately, rather than publicly, funded, e.g. through businesses paying 
membership fees, levies or case fees to the ADR entity – this is common 
practice in existing UK ADR arrangements 
2. 
In this document we explain the approach we intend to take to ensure that 
consumers booking flights serving UK airports have access to high quality 
complaints handling arrangements. Our policy encompasses both how we will 
carry out our new role as the competent authority for ADR entities in the UK 
aviation sector, as well as what we will do to encourage as many airlines as 
possible to make high quality ADR arrangements available to their passengers. 
3. 
We consulted on our draft policy in early 20152, following the conclusion of the 
Government’s own consultation on implementing the ADR Directive, and the 
publication of the Government Response in November 20143. Alongside our 
consultation we published the findings of independent consumer research on 
ADR.  
4. 
We received 15 responses to our consultation, mainly from airlines and their 
trade associations and consumer bodies. We have also received ongoing input 
on this issue from the CAA Consumer Panel, which is independent from the 
CAA. We have published a separate document (CAP1285) detailing the 
                                            
1   http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1417446013180&uri=CELEX:32013L0011 
2   CAP 1257 
3   https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/377522/bis-14-1122-
alternative-dispute-resolution-for-consumers.pdf 
April 2015 
 
 
Page 6 

CAP 1286 
Introduction 
responses we received and the changes we have made to ensure that the issues 
and concerns raised by stakeholders are addressed in this document. 
5. 
In this document, we provide clarity on two issues: 
  Part 1 explains the CAA’s vision for complaints handling in the UK aviation 
sector. This includes the type of ADR we want to see develop if we are to end 
our longstanding, direct involvement in complaints handling, as well as the 
steps we will take to encourage as many airlines as possible to participate in 
ADR. 
  Part 2 sets out the criteria we will use in our role as a competent authority for 
the approval of ADR entities in our sector. These will consist of the minimum 
criteria prescribed by the ADR Directive and a number of additional criteria 
which we believe are necessary to ensure a higher level of consumer 
protection principally that ADR entities that we approve must impose binding 
decisions on businesses if a resolution cannot be agreed between the two 
parties. 
Who is this document for? 
6. 
This document is aimed at informing all stakeholders with an interest in aviation 
consumer complaints handling, or consumer complaints handling in general, 
especially: 
  Airlines operating in the UK market, who receive consumer complaints (some 
20,000 of which are passed to the CAA each year because they have not 
been resolved to the consumer’s satisfaction); 
  UK airports, who also receive complaints from consumers (some of which are 
referred to the CAA), although not usually in the volumes experienced by 
airlines; 
  Trade bodies, particularly given the important role trade bodies have played in 
other sectors in setting up complaints handling schemes; 
  Providers of ADR services, such as ombudsman schemes, who may be good 
candidates to deliver an aviation complaints handling scheme; 
  Consumer bodies, due both to their broad interest in improving outcomes for 
consumers through efficient and effective complaints handling, and their own 
roles in dealing with enquiries and complaints from individual consumers;  
April 2015 
 
 
Page 7 

link to page 8 link to page 8 link to page 8 link to page 8 CAP 1286 
Introduction 
  Legal professionals and claims management companies (CMCs), who are 
playing an increasingly prominent role in aviation complaints by helping 
consumers take court action;4 
  The media, who play an important role in helping consumers understand their 
rights and the redress available to them; and 
  Regulators and other authorities in the UK and Europe, who can assist us with 
broader perspectives on good practice, and on how the complaint handling 
landscape is evolving at both the national and cross-border level. 
Scope of our policy 
Which consumer complaints are covered by our policy? 
7. 
The ADR Directive applies to “disputes between consumers and businesses 
concerning contractual obligations in sales or services contracts, both online and 
offline”. The terms and conditions of a service contract between an airline and its 
passengers are set out in the airline’s conditions of carriage. Certain statutory 
rights flow from these contracts.5 The issues that dominate complaints currently 
handled by the CAA are all covered by airlines’ conditions of carriage. These 
include: delayed and cancelled flights; denied boarding; lost or damaged 
baggage; and disability access.6 We expect ADR entities to deal with all of these 
types of complaints. 
8. 
Indeed, one of the core requirements of the ADR Directive is that approved ADR 
entities must have a general understanding of law to understand the legal 
implications of the disputes they deal with. Clearly, in the aviation context this 
must be the relevant law for resolving passenger disputes. To support this, the 
Directive also places an obligation on consumer protection authorities, such as 
the CAA, to cooperate closely with ADR entities. This cooperation includes the 
provision of information and guidance necessary for the handling of consumer 
disputes.This will help ensure that ADR entities are equipped to deal with the 
main issues that give rise to air passenger complaints. However, we will also 
expect ADR entities that we approve to build on their own knowledge and 
expertise.  
                                            
4   Particularly claims against airlines for fixed sum compensation under Regulation (EC) 261/2004 (covering 
passenger rights in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights – see http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32004R0261) 
5   For example, compensation for denied boarding under Regulation (EC) 261/2004. 
6   Based on data collected by the CAA’s Passenger Advice and Complaints Team (PACT), the main drivers of 
consumer complaints are: denied boarding, cancelled or delayed flights  (these alone account for over 90% 
of PACT complaints); delayed, damaged and lost baggage; and assistance for passengers with a disability 
or reduced mobility. 
7   See Article 17 of the ADR Directive. 
April 2015 
 
 
Page 8 

link to page 9 link to page 9 CAP 1286 
Introduction 
9. 
Moreover, the ADR Directive does not prevent approved ADR entities from 
dealing with non-contractual complaints. In practice, we would expect any 
approved aviation ADR entity to be able to deal with the main issues faced by 
passengers, whether or not statutory protections apply. In the event of ADR 
becoming compulsory in aviation in the future, we would expect that it would 
cover disputes over contractual and statutory obligations. 
Which businesses are covered by our policy? 
10. 
Under The Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes (Competent 
Authorities and Information) Regulations 2015 the CAA has been designated as 
the competent authority for ADR entities offering ADR services in: 
  Areas for which the CAA has regulatory responsibility; and/or 
  Any other areas for which the CAA has oversight under any enactment. 
11. 
The CAA is therefore the competent authority for ADR entities covering disputes 
concerning contractual obligations arising from consumer contracts for air 
transport services provided to or from a UK civil airport. In practice, this means 
complaints about airlines, whether or not they are based in the UK. Any ADR 
entity established in the UK and seeking approval from a competent authority to 
provide ADR services in this area would have to apply to the CAA. 
12. 
For clarity, although we have regulatory responsibility under certain pieces of 
consumer protection legislation for the sale of flights to UK consumers by travel 
agents, we do not intend to be the competent authority for ADR entities handling 
complaints about travel agents. This is because the vast majority of complaints 
about travel agents are not about activities or issues that we regulate.8 Our view 
is that the competent authority for ADR schemes covering travel agents should 
be the Trading Standards Institute, which will act as a ‘generic’ competent 
authority for sectors that do not have a designated competent authority.9 
13. 
The provisions of the ADR Directive do not apply to airports, as airports have no 
contract with the consumer. However, we see no reason why UK airports could 
not use an approved ADR entity to handle the type of complaints they receive. 
We would therefore encourage the voluntary use of ADR by airports, and would 
ensure that we make our competent authority function available for the approval 
of such scheme. In the event of ADR being made compulsory in aviation at some 
point in the future, we would make a strong case for the inclusion of airports in 
                                            
8   In respect of travel agents, the CAA primarily considers enforcement action regarding price transparency 
and unfair contract terms. 
9   The Trading Standards institute will perform this role on behalf of the Secretary of State for Business, 
Innovation and Skills. 
April 2015 
 
 
Page 9 

CAP 1286 
Introduction 
such arrangements, given the statutory obligations they have towards disabled 
passengers and passengers with reduced mobility.   
Which businesses are the focus of our policy?  
14. 
Our policy is primarily concerned with how complaints against commercial 
airlines are handled, particularly whether airlines voluntarily use ADR entities. 
This is because the ADR Directive is about disputes arising from consumer 
contracts, and it is airlines that passengers contract with. Furthermore, the vast 
majority of complaints currently received by the CAA are about airlines. 
15. 
However, there is no reason why other aviation businesses could not join an 
ADR entity overseen by the CAA as a competent authority. For example, as 
noted above, ADR could be used to resolve complaints about assistance that the 
law requires is provided to consumers with a disability or reduced mobility at 
airports.  
What is the geographical scope of our policy? 
16. 
We want to see ADR arrangements that meet the criteria set out in this policy 
statement in place for complaints from consumers of any nationality about flights 
operated by any airline departing from or arriving at UK airports.  
17. 
This goes beyond our duties under Regulation (EC) 261/2004 (covering the 
rights of passengers in the event of flight disruption) and Regulation (EC) 
1107/2006 (covering the rights of disabled persons and persons with reduced 
mobility when travelling by air) to provide facilities for consumers to complain 
about infringements of their rights:  
  Under Regulation (EC) 261/2004, the CAA only accepts complaints about 
disrupted flights from UK airports (or disrupted flights from a non-EU airport to 
a UK airport).  
  Under Regulation (EC) 1107/2006, the CAA only accepts complaints about the 
provision of assistance at UK airports and on flights from UK airports. 
  For all other journeys where there is an alleged infringement of rights (i.e. from 
another EU Member State to the UK), passengers must complain to a 
designated body in that country. 
18. 
These arrangements – which apply to the vast majority of complaints seen by the 
CAA – do not serve consumers or airlines well. For example, UK consumers can 
be faced with the difficulty of trying to make their case with an organisation 
based in a different country and with the possibility of language barriers. 
19. 
We know that some airlines would prefer a pan-European system for ADR as it 
would mean having to deal with fewer organisations when resolving consumer 
complaints, but we see no evidence of such a system developing in the short- to 
April 2015 
 
 
Page 10 

CAP 1286 
Introduction 
medium-term. However, by putting all flights in and out of the UK within the 
scope of our policy, our intention is that more consistent and coherent complaint 
handling arrangements will at least develop for the UK aviation sector in the 
coming years.   
20. 
In practice, the above means that consumers flying to or from UK airports with an 
airline that is signed up to ADR should be able to use the same approved 
scheme to deal with a complaint regardless of where their flight departed from. 
Airlines, on the other hand, would only have to deal with a single ADR entity in 
order to resolve the complaint. For airlines that do not use ADR, we will ensure 
that our duties under Regulation (EC) 261/2004 and Regulation (EC) 1107/2006 
will continue to be met (see paragraph 58). 
21. 
The CAA will ensure that any ADR entity approved by us as a competent 
authority meets the requirements set out in this policy statement. Where an 
airline joins an ADR entity approved by a competent authority in another Member 
State and uses that ADR entity to handle complaints about flights in and out of 
the UK, we will look at the type of ADR provided by that ADR entity and consider 
whether it satisfies our policy. Ultimately, the type of ADR that airlines choose to 
sign up to will determine:  
  Whether the CAA withdraws its own complaint handling service – we will not 
do this unless at least half of the market is covered by ADR arrangements that 
meet the criteria in this policy statement (see paragraph 57); and  
  Whether there is a need to press the UK Government for national legislation 
mandating participation in ADR if airlines are resistant to voluntarily signing up 
to ADR that meets our requirements. 
April 2015 
 
 
Page 11 

link to page 12 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
Part one – Our approach 
Our objectives 
22. 
Effective and efficient complaint handling is a cornerstone of any industry that 
delivers choice, value and fair treatment for its consumers. If consumers know 
that, in the event of anything going wrong with their purchase, their complaints 
will be resolved quickly, fairly, professionally and transparently, they will be more 
confident as a result. Confident consumers are more likely to shop around, 
driving effective competition and economic growth. They are also more likely to 
hold businesses that don’t meet their expectations to account, resulting in higher 
standards.  
23. 
The CAA has no specific statutory duties relating to consumer complaints 
handling.10 However, the strong relationship between effective complaints 
handling and well functioning markets gives us a legitimate interest in this area. 
The better that markets function, the less need there should be for regulatory 
intervention, supporting Better Regulation and deregulation agendas. 
24. 
Our objective is to ensure that all consumers flying in and out of the UK have 
access to high quality ADR mechanisms if they cannot resolve their complaint 
with an airline. In line with the ADR Directive, ADR must be independent, 
impartial, and a quicker, cheaper and more attractive option than court action. It 
must also be able to provide the consumer with a final decision on their 
complaint, avoiding the need for consumers to have to go to court. ADR 
mechanisms should also: 
1.  Ensure that airlines face strong incentives to resolve complaints relating to 
flights to or from UK civil airports efficiently, effectively and fairly ‘in-house’. 
(We want other service providers to face these incentives too, but we focus 
on airlines for the reasons set out in paragraph 14); and 
2.  Not adversely affect the CAA’s enforcement role, which relates to the 
collective interests of consumers and depends on, among other things, 
access to timely and accurate data about consumer complaints. Equally, the 
CAA’s enforcement role will not in any way adversely affect the operation of 
complaints handling arrangements.   
                                            
10   The CAA has duties under Regulations (EC) No 261/2004 and (EC) No 1107/2206 to receive complaints 
relating to, respectively, denied boarding and delayed and cancelled flights, and provision of assistance for 
disabled persons and persons with reduced mobility. However, these do not extend to handling complaints 
(i.e. considering representations of both sides and proposing a resolution). 
April 2015 
 
 
Page 12 

CAP 1286 
Part one – Our Approach 
The need for change 
The problem with current arrangements 
25. 
The above objective will not be achieved if the CAA continues to handle 
consumer complaints itself, through its Passenger Advice and Complaints Team 
(PACT). Instead, we want complaints that cannot be resolved through airlines’ in-
house processes to be referred to private ADR entities funded directly by the 
businesses that use them and with independent regulatory oversight by the CAA. 
26. 
In our view, the two main benefits of private ADR over current arrangements are: 
  Greater flexibility to design funding arrangements that set correct 
incentives. At present, UK airlines fund most of PACT costs (currently around 
£1.3m per year), through direct and indirect CAA charges. UK airlines, as a 
whole, are responsible for approximately three quarters of PACT complaints. 
However, there are significant differences in the average cost-per-complaint 
paid by airlines in this group, which ranges from £10 to over £150. This is 
because our charges to airlines are based on passenger and cargo volumes, 
so are not directly related to how many PACT complaints or enquiries that 
airline generates. By contrast, ADR presents the opportunity to eliminate ‘free 
riding’, enforce ‘polluter pays’ for poor in-house complaints handling, and 
establish that individual airlines (both UK and foreign) pay a proportionate and 
fair contribution towards the handling of complaints from dissatisfied 
consumers.  
  Contractual arrangements that can bind airlines to implement rulings. 
This is essential in a sector with strong and often contested consumer 
protection provisions. The CAA has no such powers to require airlines to 
adhere to decisions made by PACT (or even require airlines to provide 
information to inform our decisions), and this significantly undermines 
consumer confidence.  
Could PACT be turned into an approved ADR entity? 
27. 
If the CAA had not become a competent authority, the ADR Directive would not 
have prevented us from developing PACT into an approved ADR entity that 
could contract privately with airlines. However, there was no compelling reason 
to do this, given that complaint handling is not an activity that we are required to 
carry out, and that specialist consumer ADR entities already exist (and have 
expressed an interest in the aviation sector). 
28. 
Furthermore, the ADR Directive does not compel airlines to use ADR, so we 
would have been in no better a position than specialist ADR entities in terms of 
our ability to introduce incentive funding and binding decisions, which we see as 
key to delivering the outcomes set out above. 
April 2015 
 
 
Page 13 

CAP 1286 
Part one – Our Approach 
29. 
Moreover, the CAA being a public enforcement body raises a number of other 
challenges that would not apply to commercial ADR entities. These include: 
susceptibility of ADR decisions to judicial review; the need for information 
barriers between ADR and enforcement functions; and perceptions of 
independence, e.g. if the CAA was taking enforcement action against a particular 
airline that was also involved in an ADR case at the same time. 
30. 
The CAA accepted the Government’s invitation to be designated as a competent 
authority because the role is much better suited to our core skills and expertise 
as a regulator. As a competent authority, the CAA will ensure that ADR operates 
in the general consumer interest by ensuring that the criteria to qualify as an 
ADR entity in the ADR Directive (and any additional criteria we believe should be 
applied in the consumer interest) are adhered to. At the same time, we will not 
be encumbered by negotiations or disputes with individual airlines over ADR 
funding, service quality or decisions, and with no conflict arising with our primary 
role as an enforcement body.  
Could PACT continue its service without being an approved ADR 
entity? 

31. 
We explain above why it is not appropriate for the CAA to act as both a 
competent authority and an approved ADR entity. However, it would be possible 
to continue to run PACT on an unapproved basis. This is because the ADR 
Directive does not prohibit unapproved consumer complaints handling services 
from operating. However, we believe that there are good reasons for not 
continuing the PACT service once ADR is established in the aviation sector: 
  The information obligations in the ADR Directive discourage the promotion of 
unapproved complaint handling schemes. As explained below, in the event of 
an unresolved dispute, airlines must provide information about an approved 
ADR entity or entities, regardless of whether or not the business is willing to 
use ADR. We believe it would be confusing for consumers if an unapproved 
ADR entity was signposted at the same time. 
  More fundamentally, the CAA continuing to provide a complaints handling 
service is likely to discourage the industry from establishing its own ADR 
arrangements. UK-based airlines, who largely fund PACT, have told us they 
are unwilling to support the costs of both PACT and private ADR. Non-UK 
airlines may see little reason to change their approach if they continue to 
receive the benefits of PACT (including the ‘buffer’ it appears to provide 
between consumers and the courts) in return for their current minimal financial 
contribution. 
April 2015 
 
 
Page 14 

CAP 1286 
Part one – Our Approach 
The type of ADR we want to see 
32. 
Because ADR will be voluntary in aviation, there is a need for us to balance the 
needs of consumers against what industry is prepared to offer, in order to 
maximise the chances of industry-led ADR being established at all. The 
responses to our consultation have indicated some differences between 
consumer and airline views. These centre largely on charging consumers to use 
ADR and the proportion of the market that needs to be signed up to private ADR 
before we start to withdraw our own complaints handling service. 
33. 
In this section we explain the type of ADR we want to see develop in the UK 
aviation sector. In the following section we set out how we will ensure that all 
consumers flying in and out of the UK have access to this type of ADR.  
A high level of consumer protection 
34. 
As the competent authority for the aviation sector, the CAA will be required to 
ensure that the ADR entities that it assesses meet the minimum requirements 
set out in the ADR Directive (see below). However, the CAA may also apply 
more stringent approval criteria for the purpose of ensuring a higher level of 
consumer protection. 
35. 
Part two of this document sets out the criteria the CAA will use to assess ADR 
entities who apply to us for approval. In the remainder of this section we explain 
our rationale for selecting these criteria. 
Minimum requirements under the ADR Directive 
36. 
The main operational rules that have to be followed by all ADR entities in all 
sectors are summarised below. As the ADR Directive is a minimum 
harmonisation directive, the CAA must adopt the following criteria as a 
competent authority: 
  The individuals in charge of the ADR process must have a general 
understanding of the law, possess the necessary knowledge and skills in 
dispute resolution, and be independent and impartial. 
  The ADR procedure must be free of charge or available at a nominal fee to 
consumers. 
  ADR entities have three weeks from receiving a complaint file in which to 
inform the parties concerned if the ADR entity is refusing to deal with a case. 
  Dispute resolution must be concluded within 90 days of receiving the complete 
complaint file. This timeframe can be extended in the case of highly complex 
disputes. 
  ADR entities must make available specific information about their organisation, 
methods and cases they deal with, and provide annual activity reports. 
April 2015 
 
 
Page 15 

CAP 1286 
Part one – Our Approach 
  Consumers must have the option to submit a complaint (and supporting 
documentation) and to exchange information with the airline through the ADR 
entity either online or offline. 
Additional CAA requirements for approval 
37. 
Following consultation, the CAA has chosen to apply the following additional 
criteria for ADR entities who apply to us for approval: 
  ADR must be available for the most common types of disputes between 
passengers and airlines (see paragraph 38 below); 
  If ADR entities are unable to reach a mutually acceptable settlement, they 
must make a decision that is binding on the airline (if the consumer agrees 
with the decision); 
  Fees for consumers must be kept to a minimum; 
  Fees for consumers must be refunded by the ADR entity if the complaint is 
upheld by the ADR entity in any way; 
  Fees must not be charged to consumers whose complaint relates to access or 
equality issues. 
ADR must be available for the most common types of disputes between passengers 
and airlines 
38. 
We would expect any approved ADR entity to be able to deal with all of the most 
common causes of complaints currently handled by the CAA. At a minimum, 
consumers must be able to use ADR to resolve disputes relating to a flight to or 
from the UK in the following areas: 
  Denied boarding, delay, or cancellation;  
  Destruction, damage, loss, or delayed transportation of baggage; 
  Destruction, damage, or loss of items worn or carried by the passenger; 
  Problems faced by disabled passengers or passengers with reduced mobility 
when using air transport services; and 
  Any more general disputes arising where the consumer alleges that the 
business is not trading fairly. 
ADR decisions must be binding on businesses 
39. 
Aviation consumers have robust rights. These rights, and particularly the 
availability of substantial compensation for certain infringements, means the 
possibility of litigation is perhaps greater in aviation than some other consumer 
markets. Civil court action provides a route to a binding outcome and therefore 
ADR needs to offer an attractive alternative. This should not prevent an ADR 
April 2015 
 
 
Page 16 

link to page 17 link to page 17 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
process from also being able to negotiate mutually acceptable settlements 
between parties – many ADR complaints are resolved this way, see paragraph 
47).  
40. 
As such, we see it as essential that, if a mutually acceptable settlement cannot 
be found, any ADR entity we approve should make a decision that is legally 
binding on the airline, if the consumer agrees with the decision. This is common 
practice in other UK ADR schemes. We set out below why we will not approve 
ADR entities that propose to resolve disputes by also imposing a decision on the 
consumer. 
41. 
Our consumer research on ADR11 found strong support for the proposition that if 
the consumer accepts an ADR entity’s decision it should be binding on both 
parties, but if the consumer rejects the decision there should be the right to have 
recourse to court. This arrangement is standard practice in most UK ADR 
schemes.  
42. 
Airlines generally support such ‘one way’ binding decisions, although some have 
claimed that these arrangements would be unfair to airlines. We do not agree 
with this minority view for the following reasons: 
  Consumer confidence in industry-funded ADR arrangements (and consumers’ 
willingness to use ADR as an alternative to the courts) will be enhanced if 
consumers have a fallback option.12 This should be seen as a way of building 
trust in new arrangements, rather than giving consumers any real advantage 
over businesses. This is because feedback from established ADR entities 
strongly suggests that consumers very rarely do take court action, even if an 
ADR decision is not in their favour. This appears to be because, through use 
of the scheme, consumers come to view the ADR scheme as independent and 
impartial. 
  There is the potential for consumer confidence in ADR provision in general to 
be undermined if consumers can incur time and effort in pursuing a dispute 
through ADR only for the business not to comply with the ADR entity’s 
decision. If cases such as this receive public attention, the result could be 
many consumers deciding to go direct to court. 
                                            
11   We published this research in our consultation document (CAP 1257). 
12   Research has found a clear link between ADR schemes in which businesses are bound to accept the 
decision and the level of consumer trust in the scheme, as reflected in the level of complaints directed to the 
scheme. See: Hodges, C., Benöhr, I. and Creutzfeldt-Banda, N. Consumer ADR in Europe (Hart Publishing, 
2012). 
April 2015 
 
 
Page 17 

link to page 18 link to page 18 link to page 18 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
  There is also the potential for consumers to be misled into making purchases 
from businesses which refer to ADR membership as a benefit of buying from 
them, but who do not comply with ADR decisions arising from those 
purchases. 
43. 
It should also not be the case that an ADR decision is completely immune from 
challenge and we would encourage ADR entities and participants to explore 
ways for legal issues that emerge from ADR cases to be referred to the courts 
for a ruling to provide legal certainty. For example, the UK Pensions 
Ombudsman is able to refer any question of law to the high court for 
determination.13 However, this should be on the basis that the parties agree that 
the court’s ruling would not affect the outcome of the specific ADR case in hand 
but would provide certainty for future cases.   
Fees must be kept to a minimum 
44. 
As set out above, airlines believe that charging consumers to use ADR will 
discourage spurious and poorly prepared claims and limit the involvement of 
CMCs, since a fee would have to be paid for each individual claim.  
45. 
Our strong preference is that ADR is free at the point of use. Nonetheless, the 
ADR Directive does permit a ‘nominal fee’ to be charged to consumers and we 
have decided to allow this for ADR entities that we approve in order to maximise 
the chances of voluntary ADR developing. However, we recognise consumer 
groups’ strong opposition to ‘charging consumers to complain’, and would 
emphasise that any reputational benefits to businesses from voluntarily joining 
ADR are likely to be diminished if the scheme they join charges consumers a 
fee. 
46. 
Neither the European Commission, nor the UK Government, has defined what 
‘nominal’ means in the context of consumer fees for using ADR. In practical 
terms, our view is that a nominal fee should be much lower than the fee charged 
to the business for using the ADR process and its sole purpose should be to help 
deter consumers or their representatives from submitting frivolous complaints.  
47. 
As ADR in the UK is typically free at the point of use, there are no direct 
comparators from other sectors, against which an ADR fee for aviation 
complaints could be benchmarked. However, we consider that the lowest fee for 
starting a claim in the civil court provides a relevant yardstick in the sense that it 
represents an existing direct cost to the consumer to access a dispute resolution 
process. This fee is currently £2514 and we would be very unlikely to approve an 
ADR entity proposing a higher fee.15 Additionally, if an identical complaint has 
                                            
13   Pension Schemes Act 1993, s 150(7) 
14   https://www.justice.gov.uk/courts/fees 
15   We would only consider revising this position if we were presented with sound evidence that a fee of this 
April 2015 
 
 
Page 18 

link to page 19 link to page 19 link to page 19 link to page 19 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
been submitted by multiple passengers on the same booking (as is frequently 
the case with complaints related to EC 261/2004), the fee should only be 
charged once.16  
48. 
Some stakeholders have argued that this approach ignores the fact that civil 
court claims attract additional fees if the case proceeds to a hearing. However, 
we do not accept this argument, because ADR is not bound by the rules of civil 
procedure, which increase the handling time and cost of cases in court. These 
include an ordered sequence of investigation and presentation of evidence and 
arguments, and a hearing with a judge in the presence of all parties.17 (In fact, 
according to the most recent figures from Ombudsman Services, over half of the 
complaints investigated by its energy and telecoms ADR schemes are resolved 
without the need for any kind of formal determination.18 For the Financial 
Ombudsman Service, the proportion is even lower: the latest figures show that 
just 6% of cases required an ombudsman to make a final decision.19) 
Fees must be refunded if any award is made to the consumer 
49. 
There is a risk that allowing consumers to be charged to use ADR may deter 
consumers with genuine grievances from seeking redress. In order to ensure 
that only consumers whose complaints are entirely without merit have to pay a 
fee we will require that: 
  Any fee charged to the consumer is refunded if their complaint is upheld in any 
way by the ADR entity; and  
  This refund arrangement is made clear to consumers by the ADR provider 
before they agree to enter into the ADR process.  
50. 
We also encourage ADR entities to explore whether pre-authorisation of debit 
and credit cards could be used so that the consumer is not out of pocket until 
their complaint has been resolved. 
                                                                                                                                                 
level was failing to prevent spurious or vexatious complaints. 
16   For the avoidance of doubt, this would mean a family of four travelling on the same booking would pay £25 
to submit four compensation claims, not £100. 
17   Hodges, C., Benöhr, I. and Creutzfeldt-Banda, N. Consumer ADR in Europe (Hart Publishing, 2012) 
18   For energy the proportion of complaints requiring a binding ‘Ombudsman Services decision’ in 2013-14 was 
44% (http://www.ombudsman-services.org/downloads/OS_annualreport_energy_2013-14.pdf). For 
telecoms the equivalent figure was 48% (http://www.ombudsman-
services.org/downloads/OS_annualreport_communications_2013-14.pdf). 
19   http://www.financial-ombudsman.org.uk/publications/ar14/index.html 
April 2015 
 
 
Page 19 

CAP 1286 
Part one – Our Approach 
Fees must not be charged to consumers complaining about access or equality 
issues 
51. 
Under Regulation (EC) 1107/2006, airlines and airports are required to provide 
assistance to consumers with a disability or reduced mobility to enable them to 
participate in the market on the same basis as other consumers. The Equality 
Act 2010 also provides individuals with protected characteristics with protection 
from unfair treatment by businesses.  
52. 
We do not believe consumers should be charged to make a complaint about 
their fundamental right to access air travel services. As such, a consumer fee 
should not be charged in these types of cases.   
How the CAA will enable change 
53. 
We have set out above the type of ADR that we wish to see develop in the UK 
aviation section. Because the CAA has no power to mandate industry 
participation in ADR, we will need to implement strong incentives for industry to 
voluntarily join an ADR entity that meets our requirements. This is a key 
difference between aviation and other major consumer service sectors in the UK, 
such as financial services, legal services, energy and telecoms, where ADR is 
mandatory. We set out these incentivising measures in this section. 
54. 
Our policy is designed to allow for the possibility that airlines may choose to join 
an ADR entity overseen by a competent authority in another Member State to 
resolve complaints about flights to or from the UK. Indeed, it is likely to be 
impractical and uneconomic for airlines to join an ADR scheme in every Member 
State that they operate in. 
55. 
The CAA will ensure that any ADR entity approved by us as a competent 
authority meets the requirements set out in this policy statement. Where an 
airline uses an ADR entity approved by a competent authority in another Member 
State to handle complaints about flights in and out of the UK, we will look at the 
type of ADR provided by that ADR entity and consider whether it satisfies our 
policy. Ultimately, the type of ADR that airlines sign up to will determine:  
  Whether the CAA withdraws its own complaint handling service – we will not 
do this unless at least half of the market is covered by ADR arrangements that 
meet the criteria in this policy statement (see paragraph 57); and  
  Whether there is a need to press the UK Government for national legislation 
mandating participation in ADR if airlines are resistant to voluntarily signing up 
to ADR that meets our requirements. 
Ending the PACT service 
56. 
As stated above, we see ending the PACT service as a necessary measure to 
enable the development of private ADR. However, we are committed to 
April 2015 
 
 
Page 20 

link to page 21 link to page 21 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
continuing to provide the PACT service until at least half of all passengers 
departing from or arriving at UK airports are served by airlines who are 
committed to a form of ADR that meets our requirements. It does not matter if the 
relevant ADR entity is approved by us as a competent authority. We explain why 
we have chosen this threshold below.  
57. 
Table 1 (below) sets out an indicative timetable for the closure of the PACT 
service. It assumes that we see contractual commitment on our deadline of 1 
September 2015. 
Table 1: Indicative timetable for closure of PACT service 
Date(s) 
Milestone 
CAA response 
1 September 
Contractual commitment to ADR 
Begin preparations to wind-down the 
2015 
by airlines who collectively carry 
PACT service in time for the potential ADR 
at least half of all passengers to or  ‘go live’ date of March 2016 (see below). 
from UK airports. 
September 
Period between contractual 
Continue to accept complaints into PACT 
2015 – March 
commitment and the ADR ‘go live’  and handle them in line with prevailing 
201620 
date. 
procedures. 
March 2016 
ADR covering half of passengers 
PACT switches to approach set out in 
onwards 
ready to accept complaints from 
Table 2 and will only handle complaints 
consumers. 
about access issues; any existing ‘open’ 
complaints retained and handled in line 
with prevailing procedures (unless airlines 
wish for them to be passed to ADR). 
Our legal obligations to receive complaints 
58. 
Unless every airline serving the UK joins ADR at the same time, ending PACT’s 
service would not mean an end to our direct involvement in consumer 
complaints. This is because we have statutory duties to receive complaints in 
accordance with Regulation (EC) 261/2004 and Regulation (EC) 1007/200621
whichever ADR arrangements emerge as a result of our policy. We set out in 
Table 2 (below) how we are likely to respond to the situations that we think will 
emerge, depending on circumstances that exist at the time. 
                                            
20   We understand that it takes around six months from an ADR provider being awarded a contract to it being 
ready to accept complaints from consumers. 
21   Under Article 16 of Regulation (EC) 261/2004 and Article 15 of Regulation (EC) 1107/2006, Member States 
must designate a body to whom consumers can complain regarding infringements of the Regulations.  
The CAA is designated as the body to receive such complaints in the UK and must forward complaints to 
designated authorities in other Member States as appropriate. 
April 2015 
 
 
Page 21 

CAP 1286 
Part one – Our Approach 
Table 2: How the CAA will meet its legal obligations to receive complaints 
Situation 
CAA response 
For airlines and 
We would expect complaints from consumers that would have previously 
airports that have  been received by the CAA to go to ADR instead. We would continue to 
joined ADR 
receive intelligence about these complaints in order to ensure that we are 
still able to carry out our role as the UK enforcement body for the 
Regulations (as provided for under Article 17 of the ADR Directive). We do 
not think a system where consumers are expected to recount their 
complaint to both the CAA and ADR would be in consumers' interests. 
For airlines and 
The CAA still needs to provide a service to receive complaints from 
airports that have  consumers about an infringement of their rights under Regulation (EC) 
not joined ADR 
261/2004 and Regulation (EC) 1107/2006. Our approach to the two 
Regulations will be different:  
  For Regulation EC 261/2004 complaints, which represent around 
80% of current PACT complaints, the CAA providing any kind of 
complaint handling service is likely to be a disincentive to airlines using 
a private ADR entity. Therefore, we will only do the minimum required 
in terms of handling complaints under the Regulation. This is likely to 
mean us treating the complaint as intelligence to support our 
enforcement work (mirroring the approach we would take for airlines 
that do join ADR, see above). We would not seek to investigate and 
mediate individual complaints as PACT does at present. Instead, we 
would encourage consumers to report the apparent infringement to us, 
and provide information on our website explaining the law and how 
consumers can seek a remedy through the courts. 
  For Regulation EC 1107/2004 complaints, which are relatively few in 
number and can involve significant detriment to consumers in 
vulnerable situations, we will continue to take responsibility for 
investigating and mediating complaints. Additionally, these complaints 
may be made against airports as well as airlines, and airports, which 
have no contract with consumers, are not within the scope of the ADR 
Directive. 
The 50% milestone 
59. 
The UK airline sector is characterised by a large number of operators of varying 
sizes. While this is good for competition, it also presents significant challenges to 
collaborative initiatives, such as the establishment of voluntary ADR. For 
example, only four airlines have a market share of more than 5% (in terms of 
passengers carried), and over 150 airlines account for about half of the market. 
We therefore believe that 50% is a realistic target for a critical mass of 
participation that will then encourage the rest of the market to follow. 
60. 
However, we want to be absolutely clear that we see 50% as a milestone, rather 
than the end point for the CAA’s interest in complaints handling. We recognise 
the risk that PACT’s service may end without every airline serving the UK 
committed to private ADR. For passengers of those airlines who have a 
April 2015 
 
 
Page 22 

link to page 23 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
complaint that they have not been able to resolve directly with the business, 
court action will be their only option.  
61. 
One of our mitigations is that participation in ADR is likely to be attractive to 
airlines. At present virtually all passenger airlines serving the UK cooperate to 
some extent with the PACT service – which has some similarities to ADR – even 
though they do not have to. Compared to PACT, ADR is likely to provide better 
information to airlines about customer problems. It also offers the opportunity to 
rebuild and improve relationships with customers, which may be damaged 
irreparably if a regulator has to get involved. Other key benefits include 
enhanced corporate reputation and access to a more cost effective and 
consistent alternative to litigation. Evidence suggests support for ADR among 
businesses that have used it.22  
62. 
There are also a range of measures that we can use to encourage participation 
among more reluctant airlines, as described in the next section. These range 
from informational interventions to seeking legislation to mandate participation in 
ADR once voluntary approaches have been exhausted. 
63. 
We believe that ADR offers significant benefits to consumers compared to 
current complaint handling arrangements. We also believe there are good 
reasons that airlines will want to switch voluntarily to ADR, although the CAA 
needs to make its position on PACT clear first. However, we want to be clear that 
we can only accept a situation where the PACT service has been withdrawn and 
some passengers have no access to ADR on the basis that this situation is 
temporary.  
Maximising participation in ADR 
64. 
This section explains the measures we may take to encourage airlines to 
participate in ADR. In line with our usual approach, our preference is to use the 
provision of information to consumers to maximise incentives for airlines.  
65. 
However, it is necessary to have fallback options if, for whatever reason, private 
arrangements do not materialise, fail after having been established, or if 
widespread adoption of ADR does not happen once the initial threshold is met.  
66. 
We have deliberately not devoted significant resources at this stage to exploring 
options beyond the provision of information to consumers, as our strong 
preference is for industry to lead on the provision of ADR. The time we allow for 
industry to come to its own arrangements will also allow us time to give further 
consideration to our contingency plans. Therefore, at this stage it is only 
                                            
22   E.g. a survey of 335 businesses by the European Commission’s Business Test Panel found that 73% of 
businesses were satisfied with their experience of using ADR, that 82% said they would use ADR again in 
the future, and that 70% preferred ADR to the courts to settle disputes. 
April 2015 
 
 
Page 23 

link to page 24 link to page 24 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
necessary to provide a brief overview of the options we are considering beyond 
the provision of information.  
Information obligations under the ADR Directive 
67. 
The ADR Directive introduces a range of information obligations on businesses 
that are intended to encourage voluntary participation in ADR, principally by 
raising consumer awareness of ADR and requiring businesses to disclose 
whether they are willing to use it. Businesses should be aware of the following 
requirements: 
1. From July 2015, any business that is obliged or has voluntarily committed to 
using an approved ADR entity to resolve disputes, must provide information 
about that ADR entity on their website and, if applicable, in the terms and 
conditions of sales or service contracts. 
2. From July 2015, in the event of an unresolved dispute, all businesses must 
provide information about an ADR entity that would be competent to deal with 
the complaint, and advise whether or not the business will use ADR in an 
attempt to settle the dispute in question. This means that businesses 
operating in sectors where the use of ADR is voluntary will have to advise 
their customers whether or not they are willing to refer the complaint to an 
appropriate ADR entity.23 
3. From January 2016, all businesses who sell their goods or services online 
(e.g. airlines) must provide a link to the Online Dispute Resolution (ODR) 
platform on their website, whether or not the business has voluntarily 
committed to using ADR.24 All websites which act as a platform for businesses 
to sell their goods and/or services (e.g. online travel agents; price comparison 
websites) must also provide a link to the ODR platform. 
Information obligations under the Civil Aviation Act 2012 
68. 
We will give serious consideration to whether there is a need for disclosure of 
information regarding ADR provision beyond the requirements of the ADR 
Directive, particularly if those requirements do not appear to be having the 
desired effect in terms of airlines joining ADR. 
                                            
23   https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/377522/bis-14-1122-
alternative-dispute-resolution-for-consumers.pdf 
24   Regulation (EU) No 524/2013 obliges the Commission to establish an online platform (the ODR platform) to 
facilitate communication between the parties and an approved ADR entity, in the event of a contractual 
dispute arising from an online transaction. A translation service will be available on the platform to assist 
with disputes involving parties based in different EU member states. The ODR platform will not seek to 
resolve the dispute itself; rather it will (if both parties agree) channel such disputes to a relevant ADR 
scheme. 
April 2015 
 
 
Page 24 

link to page 25 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
69. 
The CAA has a duty under the Civil Aviation Act 2012 to make information 
available to help consumers compare the offers available to them in the market; 
this may include whether a business is committed to using ADR to resolve any 
disputes. Our information duties policy statement (CAP 1143) explains our duties 
and the powers that underpin them in more detail. 
70. 
It is not possible to say what the appropriate intervention would be at this stage 
(or indeed whether we would need to intervene at all), but the options available 
to us include: 
  Simply providing information to the market (including other providers of 
consumer information) about which airlines are committed to using ADR; 
  ‘Naming and shaming’ airlines that do not participate in ADR (an approach that 
may be more appropriate where airlines also have a poor record of 
compliance with consumer protection legislation); 
  Requiring airlines to actively disclose in an appropriate place on their 
website25 whether or not they are a member of an approved ADR scheme  
(rather than only in response to an unresolved complaint, as required by the 
ADR Directive).  
Other consumer information 
71. 
Our dialogue with airlines found that ADR was seen by airlines as an effective 
way to respond to an increasingly high profile claims management industry in the 
aviation sector. Airlines told us they are particularly concerned about the cost of 
investigating spurious or poorly prepared claims for financial compensation. 
Some airlines see these risks as greater when claims management companies 
(CMCs) are involved.  
72. 
We do believe, however, that CMCs will remain a viable option for some 
customers of airlines that have not joined an ADR scheme. We will provide clear 
information on our website (and encourage other consumer information providers 
to do the same) about the option of enforcing a claim against an airline through 
the courts to encourage consumers to take action themselves. This may include 
providing information about CMCs, including the advantages and disadvantages 
of using them.  
Exploring legislative options 
73. 
We believe that consideration should be given to making the use of ADR in the 
aviation sector mandatory if the approach set out in this policy statement fails to 
deliver our vision. We note that legislation was required to deliver aviation ADR 
in Germany when voluntary approaches failed. We note that the Government 
                                            
25   E.g. ‘Customer services’, ‘complaints’, ‘feedback’ areas. 
April 2015 
 
 
Page 25 

link to page 26 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
intends to continue to consult with stakeholders and to carry out further work to 
assess the costs, benefits and impacts of any future simplification of ADR 
provision in the UK, including making ADR compulsory for all sectors of the 
economy.26 We will therefore remain in close contact with the Government on 
this issue.  
A CAA-procured ADR scheme 
74. 
Another option to encourage industry participation in ADR would involve the CAA 
procuring an ADR scheme from an approved ADR entity. We could either do this 
unilaterally or in partnership with airlines which support ADR but which are 
unable to meet our 50% market share threshold.  
75. 
The model that seems most viable would be to fund the essential overheads of 
the scheme (i.e. to make it available for use) through regulatory charges, with the 
handling of complaints accepted by the scheme funded through case fees paid 
directly by businesses. This approach has already been used in the UK: it was 
used by the self-regulatory body the Royal Institution of Chartered Surveyors 
(RICS) to deliver an ADR scheme for the industry it oversees. The information 
obligations in the ADR Directive would also apply, and the additional measures 
described above would be available to us to encourage participation. We would 
ensure that any funding from our charges is recovered in the most equitable way 
possible, i.e. an ADR scheme that we procure would not be funded in the same 
way as PACT. 
76. 
We do not see that this would be a conflict of interest as the CAA would not run 
the scheme, but would procure it from an independent ADR entity which would 
need to be approved and overseen according to the same criteria as any other 
ADR entity. If we withdrew our approval from that ADR entity for failing to meet 
the relevant criteria, we would simply seek to replace it with a different ADR 
entity. Moreover, the objective would be to eliminate the CAA’s involvement in 
time, by handing over the full financing of the scheme to the industry, once 
enough airlines were committed to it. 
A simple ADR landscape 
77. 
Regardless of the sector in which a dispute arises, there should be a consistent 
way for consumers to understand the responsibilities of businesses and their 
rights to redress, and to obtain assistance in accessing ADR and contacting a 
relevant ADR entity. This will help ensure that ADR can deliver the widest 
possible benefits to consumers and the economy.  
                                            
26   https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/377522/bis-14-1122-
alternative-dispute-resolution-for-consumers.pdf 
April 2015 
 
 
Page 26 

link to page 27 CAP 1286 
Part one – Our Approach 
78. 
The Government sees a single point of contact as key to making the ADR 
landscape easier for consumers to navigate. The Government has announced 
that it will be providing additional funding to the Citizens Advice telephone and 
online consumer advice service27 so that it can provide specific advice and 
assistance to consumers attempting to resolve a disputes, including referring 
them directly to ADR entities where appropriate.   
79. 
The CAA supports the Government’s objective to make the ADR landscape 
easier for consumers to navigate. Although we will continue to provide consumer 
information on the CAA website, we do not see that providing a separate 
frontline advice and guidance service for aviation consumers is conducive to this 
aim, particularly when we no longer have a complaints handling role. We have 
therefore begun to explore how this advice function could be provided in future 
by Citizens Advice. 
                                            
27   The Citizens Advice consumer advice service replaced the OFT’s Consumer Direct service in 2012. 
April 2015 
 
 
Page 27 

link to page 28 link to page 28 CAP 1286 
Part two – Approval criteria for applicant ADR entities 
Part two – Approval criteria for applicant ADR entities 
Core requirements 
80. 
As the competent authority in relation to ADR services in the areas for which the 
CAA has regulatory responsibility, the CAA must be satisfied that ADR 
applicants seeking to provide ADR services in these areas either meet, or would 
be able to meet within a reasonable period of time, the requirements set out in 
  Schedule 328 of The Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes 
(Competent Authorities and Information) Regulations 201529
Additional requirements 
81. 
Pursuant to regulation 9(5) of The Alternative Dispute Resolution for Consumer 
Disputes (Competent Authorities and Information) Regulations 2015, the CAA is 
using its existing power under section 20 of the Civil Aviation Act 1982 to impose 
additional requirements on ADR applicants for the purpose of ensuring a higher 
level of consumer protection.    
82. 
These additional requirements are deemed to be included in Schedule 3, 
regulations 12 and 13(1) and (2) and paragraph (i) of Schedule 2 of the 
Regulations. 
83. 
The CAA’s additional requirements are that ADR applicants must satisfy the CAA 
that they meet, or will meet within a period of time that the CAA considers 
reasonable, the following requirements:   
1.  As a minimum, the ADR process is available for consumer disputes relating 
to flights to or from UK civil airports  in regards to the following issues: 
a)  Denied boarding, delay, or cancellation of flights;  
b)  Destruction, damage, loss, or delayed transportation of baggage; 
c)  Destruction, damage, or loss of items worn or carried by the passenger; 
and 
                                            
28   http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/542/schedule/3/made 
29   http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/542/pdfs/uksi_20150542_en.pdf 
 
April 2015 
 
 
Page 28 

link to page 29 CAP 1286 
Part two – Approval criteria for applicant ADR entities 
d)  Problems faced by disabled passengers or passengers with reduced 
mobility when using air transport services30; and 
e)  Any more general disputes arising where the consumer alleges that the 
business is not trading fairly. 
2. In the event of being unable to reach a mutually acceptable settlement, the 
ADR entity will make a decision which, if the consumer agrees with the 
decision, becomes legally binding on the trader.  
3. Any fee charged to the consumer by the ADR entity to use ADR procedures 
is: 
a)  Kept to a minimum, its sole purpose being to deter consumers or their 
representatives from submitting frivolous complaints; 
b)  Charged only once if an identical complaint is submitted by multiple 
passengers on the same booking; 
c)  Refunded to the consumer if the complaint is upheld by the ADR entity 
in any way, with this arrangement being made clear to the consumer 
before they agree to use the ADR process; 
d)  Not charged to consumers whose complaint relates to access or equality 
issues. 
 
Supplying information 
84. 
ADR entities seeking approval from the CAA must provide with their application: 
1.  The information required under Schedule 2 of The Alternative Dispute 
Resolution for Consumer Disputes (Competent Authorities and Information) 
Regulations 2015. This includes a reasoned statement which sets out how 
the applicant complies, or proposes to comply, with the requirements set out 
in Schedule 3, and our additional requirements as set out above; 
2.  Information to satisfy the CAA that the ADR applicant is established in the UK 
for the purposes of regulation 9(4)(a) of the Regulations; and 
3.  Such other information as the CAA may require in order to assess whether 
the ADR applicant meets the requirements in Schedule 3. 
                                            
30   As defined in section 83(7) of the Civil Aviation Act 2012 as “a service for the carriage by air of passengers 
or cargo to or from an airport in the United Kingdom”. 
April 2015 
 
 
Page 29 

Document Outline