This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'What do we mean by maladministration?'.




Expectations from this session 
  
Do not expect 
  
•A definitive answer, or list to take away on what maladministration 
looks like 
•A ‘lecture’ session  
 
Do expect 
 
•Discussion between yourselves on what maladministration/service 
failure and failure to provide a service looks like 
•Guidance on what the Ombudsman does and how we approach cases  
    


The Ombudsman model 
• To act as an bridge between the need for mass application of 
administrative functions and the need for good practice and flexibility 
when dealing with individuals; 
• Act as an extension to Parliament – help MPs in their role to bring forward 
disputes between individual and government and seek resolution 
• Power to investigate, intervene and seek ways to resolve any disputes – to 
right individual wrongs – a concept of `Administrative Justice` 
• Independence from the Government Machinery.  Further recourse if 
unsatisfied with internal complaints handling.  More cost-efficient (and 
quicker?) than taking legal action  
 


The basis for Maladministration: 
Parliamentary Commissioner for Administration 
Act 1967  
Section 5 states 
“(1) Subject to the provisions of this section, the 
Commissioner may investigate any action taken by or on 
behalf of a government department or other authority 
to which this Act applies, being action taken in the 
exercise of administrative functions of that 
department or authority, in any case where: 
  (a) a written complaint is duly made…by a member of 
the public who claims to have sustained injustice in 
consequence of maladministration in connection with 
the action so taken…” 


Bureaucracy! 
Administration may be seen as: 
• The conversion of governmental policy (or action) into practical 
application – creation of rules, practices, local policies etc 
• These in turn bring about `functions` - the actual product of 
making policy a reality that interacts with its citizens; 
• Many administrative functions evolve from legislation; 
• For example… 
 


Jobseeker’s Allowance 
• Unemployment benefit has been codified for a long time; 
• Jobseekers Act 1995 – creation of Jobseeker’s Allowance (JSA) – sets 
out who would be entitled to this benefit and under what 
conditions; 
• Other primary and secondary legislation (i.e. statutory 
instruments/regulations) give more ‘flesh’ to the process along the 
way… 
• Jobcentre Plus – tasked with design and delivery of the following 
administrative functions: 


Jobseeker’s Allowance 
• Creation of a system that allows people to claim JSA; 
• Communication (1) – notifying people of the existence of JSA; 
• Communication (2) – notifying people of the entitlement conditions for JSA (giving 
advice) 
• Devising effective ways to ensure appropriate information is collated and used; 
• Creation of a fair and reflective decision making process – including an appeals 
process; 
• Communication (3) – keeping people informed, notifying them of decisions 
• A fair and comprehensive system for paying customers regularly and accurately 
• Communication (4) – notifying people of changes 


Other things that can be seen as 
administrative functions 
Practical things that support the main administrative function – especially the 
handling and processing of outgoing and ingoing information  
(the following is not exhaustive): 
• Records Management – accurate upkeep and storage of files 
• Service delivery – how the product is delivered: speed, accuracy, 
accessibility and proportionality (esp. to the law and its own 
guidance/service standards etc) 
• An effective complaints handling service 
• How the administrative function handles individual circumstances – a 
flexible process; 
 


But what about the NHS – service 
failure? 
Section 3 of the Health Services Commissioner Act: 
“(1) On a complaint duly made to the Commissioner by or on behalf of a 
person that he has sustained injustice or hardship in consequence of: 
• a failure in a service provided by a health service body; 
• a failure of such a body to provide a service which it has a function of the 
body to provide; or 
• maladministration connected with any other action taken by or on behalf 
of such a body 
• the Commission may…investigate the alleged failure or other action.” 
Note:  Failure in/to provide a service relates to clinical  
judgments.  Poor service etc, still comes under Maladministration 


So back to the (original) Act… 
  “…action taken in the exercise of administrative 
functions of that department or authority, in any case 
where a written complaint is duly made…by a member 
of the public who claims to have sustained injustice in 
consequence of maladministration in connection with 
the action so taken…” 
10 Minutes in your groups: 
• With what we know about administrative functions, 
what do you think would come under the term 
`maladministration`?   
• Why do you think the PCA and HSC Act did not 
define`maladministration`? 


Some attempts to broadly define 
maladministration  
• Richard Crossman (responsible for piloting the PCA Bill 
through Parliament): 
 
Agreed that it should not be defined, but gave some 
indication what he thought should be included: 
 
“Bias, neglect, inattention, delay, incompetence, 

inaptitude, perversity, turpitude, arbitrariness,” 


Blast from the past 
 
“The Department acted with complete moral turpitude in 
delegating such important responsibilities to staff who 
clearly displayed inaptitude to the tasks in hand…”  
 
(…you probably wouldn’t see that in a report today…) 


Sir William Reid   
 
“To Define Maladministration is to limit it.  Such a 
limitation could work to the disadvantage of individual 
complainants with justified grievances which did not fit 
within a given definition…” 
 
Yet…he did give some indication as to what he thought it 

would encompass… 


Sir William Reid 
• rudeness (though that is a matter of degree);  
• unwillingness to treat the complainant as a person with rights;  
• refusal to answer reasonable questions; 
• neglecting to inform a complainant on request of his or her rights or 
entitlement; 
• knowingly giving advice which is misleading or inadequate;  
• ignoring valid advice or overruling considerations which would produce an 
uncomfortable result for the overruler; 


Sir William Reid  
• offering no redress or manifestly disproportionate redress;  
• showing bias whether because of colour, sex , or any other grounds; 
• omission to notify those who thereby lose a right of appeal;  
• refusal to inform adequately of the right of appeal;  
• faulty procedures;  
• failure by management to monitor compliance with adequate procedures;  
• cavalier disregard of guidance which is intended to be followed in the interest of 
equitable treatment of those who use a service;  
• partiality; and 
• failure to mitigate the effects of rigid adherence to the 
   letter of the law where that produces manifestly inequitable treatment.' 

 


Points to remember   
• Relationship between executive and citizen is ever-changing; 
• These definitions can be useful as they help give broad parameters.  But 
remember each case is different – with its own set of circumstances. 
• What we have said may be maladministrative before doesn’t strictly mean 
it will be again in the next complaint due to the circumstances. 
• Remember these are `negative` definitions – if followed we would work to 
a `closed book` prescriptive test – not in the spirit of the Ombudsman! 
• Not having a defined set of what is maladministration gives us a very 
important tool – discretion.   Your role is to ensure that our discretion is 
appropriately applied each time you consider a complaint 
 




So how do we approach the thorny question of 
whether maladministration has occurred? 
 
The classic approach: 
• What happened?  
• What should have happened?  
• What are the gaps between the two? 
• Is the gap sufficient enough to have caused significant 
detriment to the complainant? 
 
 


What happened? 
IMPORTANT, IMPORTANT, IMPORTANT! 
Make sure you have all the facts at your disposal that you need to review the 
issues in hand; 
• Make sure they are checked and verified. 
• Make sure you know as much as you can about what happened. 
• To include wrong or misleading information may damage the credibility of 
our investigation and affect our ability to persuade and influence  


What should have happened? 
• Check relevant standards and guidelines E.G 
NICE 
Regulations in contracts  (GP removals) 
Royal colleges 
GMC – good medical practice guidance (also NMC/GDC etc) 
‘Established good practice’ 
 
• Seek appropriate advice – e.g legal or clinical 
• Other cases may help you – precedent 
• If not, discuss with your buddy or Investigation Manager 




Principles of Good Administration  
(PGA) 
• We wish to be open and transparent with all 
stakeholders as to what kind of tests we apply when 
deciding whether maladministration has occurred; 
• Devised a set of principles – broad parameters of 
behaviours we would expect to see from a `good 
practice` department/body/health service provider  
• Positive descriptions – helps to broaden our discretion 
• Based on 40 years of experience of complaints handling 


Six Principles – But what do we think 
they mean?  Over to you 
Have you read the PGA yet?  Can you outline what you 
think would come under the Six Principles: 
• Getting it right 
• Being Customer Focused 
• Being Open and Accountable 
• Acting Fairly and Proportionately 
• Putting Things Right 
• Seeking Continuous Improvement 


How to use the Principles of Good 
Administration 
• DO NOT use them as a check list.  Read them, absorb the principles and 
parameters of good practice we would expect and then approach your 
complaints with these in mind 
• Ask yourself the question:  what did happen and what do I think should 
have happened.  Apply the PGA fairly and proportionately 
• Always use in conjunction with other material:  e.g. the 
department/body’s established practice/guidance/rules etc.  Also – 
Statutory Duties may limit the way things can be done 
• Remember always that we are not looking for perfection or a `gold 
standard` - bear in mind that public services have finite resources (but 
that is not a validation for poor service) 
 




Answer! 
• Recognition that everyday administration will mean that 
decisions are made, actions occur that people, being 
people, just simply will not like. 
• If we were to investigate all complaints that something 
was maladministrative, we could potentially investigate 
every decision/action seen – regardless of what effect it 
had on an individual; 
• Originally known as the ‘maladministration filter’  
• Remember – always ask yourselves:  what injustice is 
being claimed here? 
 






Principles for Remedy 
• Again, what we would expect from a good performing organisation when 
considering how best to put things right for an individual. 
• Same `headline` Principles – but with different connotations.  Again, take 
your time to familiarise yourself with them. 
• As with Principles of Good Administration – start off by asking: 
– What happened? 
– What should have happened?   
– Is there a `gap` - does it mean a significant injustice has occurred? 
– What is needed to put that person back in the position they would have 
been in – had the maladministration not occurred? 
– And has that happened already? 
 
 
 


Putting things right 
 
 
KEY – 
we are trying as far as possible to put the person  
back in the position they would have been if the  
maladministration or service failure had not occurred. 


What can we do? 
• Should we get the body to consider the complaint or 
issues again because they did not do a good enough job 
last time? (Further work required). 
• Is there scope to negotiate with the body to provide a 
remedy? (Mediated outcome).  Usually in cases where 
there is a clear and straight forward remedy to the 
complaint. 
  E.G Compensation for clear or admitted errors;  
 
   
apologies; and  
   
getting a delayed claim, appeal or application 
 
progressed.  
 
 


Investigation outcomes 
Not upheld complaints 
• We have seen no evidence of maladministration or 
service failure. 
• We have seen evidence of maladministration and or 
service failure but are satisfied that the body has 
already taken action to put that right. 
 


Investigation outcomes – cont’d? 
Partly upheld complaint: 
• We have identified maladministration / service failure 
but the injustice suffered was not the one claimed by 
the complainant. 
• We have identified maladministration / service failure 
but no injustice for the aggrieved.  What we have seen, 
however, is a wider issue in terms of the organisation 
and we use this code so that we can make 
recommendations for systemic improvements  
 


Investigation outcomes – cont’d? 
Partly upheld – cont’d 
• Failings found but the injustice identified is not as great 
as the injustice claimed 
• Failings leading to an injustice found but in the context 
of a multi body complaint. There are not failings and an 
injustice found in all aspects of the complaint. 
 


Investigation outcomes – cont’d? 
Upheld – failings identified leading to an injustice 
Discontinued – investigation started but can see no 
reasons to bring to a conclusion 
Other – 
when nothing else fits – you will NEVER use this in 
Health cases! 
 


The ‘why?’ factors 
• Need to consider how the maladministration or service 
failure was able to happen in the first place. 
• Was there something that could have been in place to 
stop that happening? 
• If so, perhaps wider systemic recommendations should 
be considered. 


Over to you! 
 
 
Mr A complained to the Ombudsman that it took him 7 months to get an 
unsatisfactory response to his complaint about the way JobCentre Plus 
arrived at their decision that he was not entitled to income support.”
 
 
What possible aspects of Maladministration are there?  What might we want 
to ask? 


Cont’d 
 
 
Mr A said that while he did get numerous update letters throughout the 
seven months, this was not enough and it was wrong to keep him 
waiting for so long”
 

Anything different now? 


Cont’d 
 
 
JobCentre Plus had informed Mr A that they did originally receive his 
complaint, but that they had misplaced it…” 
 
What would we be thinking now? 


Cont’d 
  
 
“Mr A said that the reason he would not provide JobCentre Plus with 
further details as to his complaint is that he believed that they had all 
the information to hand already.”
 
 
What now?  Does this affect how we should consider this complaint?  


The Full Story:  So is there 
Maladministration/Injustice?  
•  JCP confirmed that Mr A had made a claim for income support.  The original 
decision was processed within 4 weeks, but it was negative for Mr A.  Mr A 
appealed against the decision to a tribunal and also complained to JCP that his 
actual claim was poorly handled. 

• two months later, the tribunal confirmed that the original decision was correct.   
• JCP received the complaint and acknowledged it.  They then lost the complaint 
file soon after.  JCP were aware of this and contacted Mr A within a month to 
apologise and ask if he could provide them with further details.  He refused.  
JCP wrote back to him several times to see if they could further his complaint.  
Mr A eventually gave details as to his complaint (some six months later).  JCP 
wrote back a month later to say that as the tribunal had upheld their decision, 
there was no evidence of poor administration. 





Thanks for being so patient – 
Conclusions (1) 
• We do not wish to limit our definition of maladministration by trying to define it – it 
is what gives us our greatest tool:  discretion  
• Absorb the Principles Documents – particularly the PGA.  Let them become second 
nature in your analysis to avoid them becoming a check list.  
• Discretion is a big responsibility!  That is why casework is a corporate affair at PHSO.  
Yet you have opportunity to utilise our discretion to achieve our strategic 
objectives.  Look to being persuasive and influential via correct application/analysis 
of the evidence and your own judgment 
• Always remember:  What happened?  What should have happened?  What are the 
gaps? (What would have happened, if what should have happened, had happened?) 
• Injustice is also defined widely. Always consider  
each individual case on its own circumstances 
 
 


Thanks for being so patient – 
Conclusions (2) 
• PHSO uses a lot of jargon 
 
• In your writing… 
 
use plain English!!!