This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Statutory rights: are they the same whether a case is classified as an "investigation" or an "intervention"?'.


 
 
 
 
 
 
 
 
 
Enquiry & Assessment 
Manual 4.0 

 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
1  

 
Version control and sign off 
Date 
Version 
Details 
20/03/2014 
Draft version 0.1 
Original draft by Neil 
Armstrong 
10/04/2014 
Draft version 0.2 
Revised draft by Neil 
Armstrong 
8/5/2014 
Final draft version 1.0 
Neil Armstrong 
27/06/14 
Draft version 1.1 
Neil Armstrong 
18/7/14 
Draft version 2.1 
Neil Armstrong 
24/10/14 
Draft version 3.1 
Andrew Medlock/Neil 
Armstrong.  
17/12/14 
Draft version  
Sophie Grant 
 
Sign off 

Date 
Version 
Details 
15/5/14 
Final version 1.0 
Email from Chris Morgan 
following discussion with 
Mick Martin and Frank 
Garofalo. 
27/6/14 
Final version 2.0 
Changes notified to Chris 
Morgan (removal of refer 
backs, new text on 
resolutions, new text on 
casework risk, 
amendment to continuing 
care information). 
30/9/14 
Final version 3.0 
Amendment to Annex B. 
All direct referrals should 
be sent to Casework Team 
for consideration. 
Approved by Neil 
Armstrong. 
24/12/14 
Final version 4.0 
Focus on process with 
removal of behavioural / 
customer service 
elements. Reference to 
new standard letter 
templates and changes to 
post-decision process. 
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
2  

link to page 5 link to page 7 link to page 8 link to page 8 link to page 8 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 10 link to page 10 link to page 11 link to page 12 link to page 12 link to page 12 link to page 13 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 14 link to page 15 link to page 16 link to page 17 link to page 18 link to page 18 link to page 19 link to page 19 link to page 19 link to page 20 link to page 21 link to page 21 link to page 21 link to page 21  
Contents 
   
  
 
 
PROCESS OVERVIEW 

Customer Services flowchart 

THE ENQUIRY STAGE 

Understanding the complaint 

Obtaining information 

Joint working cases 

Continuing care cases 

Can we investigate? 

Is the complaint within remit? 

Is the complaint properly made? 
10 
MP referral (parliamentary cases) 
10 
Complaint made in writing (health cases) 
11 
Complaints made by telephone 
12 
Equality and diversity considerations 
12 
Has local resolution been completed? 
12 
Second tier complaint handlers 
13 
Risk assessment 
14 
Discussion with Managers and Investigation Directorates 
14 
Complaints moving from Enquiry to Assessment 
14 
ASSESSMENT 
14 
Specific discretion 
14 
Suitability of complainant 
15 
Time limit 
16 
Alternative legal remedy 
17 
Other dispute resolution forum appropriate 
18 
Should we investigate? 
18 
Avoidable death cases 
19 
Linked to lead cases 
19 
Resolving cases without an investigation (resolution) 
19 
Proposals to investigate 
20 
Identifying complex investigations 
21 
Reviewing risk 
21 
APPROVING AND ISSUING DECISIONS 
21 
Approving decisions 
21 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
3  

link to page 22 link to page 22 link to page 23 link to page 23 link to page 23 link to page 23 link to page 24 link to page 24 link to page 25 link to page 26 link to page 26 link to page 26 link to page 26 link to page 27 link to page 28 link to page 32  
Decisions signed by the Ombudsman 
22 
Issuing decisions not to investigate 
22 
Complaints about us 
23 
Customer survey 
23 
Issuing proposals to investigate 
23 
Writing to the organisation: parliamentary cases 
23 
Writing to the organisation: health cases 
24 
Writing to any person specifically named in the complaint 
24 
Writing to the organisation: second tier complaint handlers 
25 
OTHER INFORMATION 
26 
Preparing the case file for investigation 
26 
Recording evidence-based decisions 
26 
Visualfiles 
26 
Complaints about service or decisions 
27 
Annex A Definition and explanation of out of remit categories 
28 
Annex B Self-referrals of health complaints by health organisations 
32 
 
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
4  

 
PROCESS OVERVIEW 
  • When a complaint is received at PHSO, Customer Services will decide if we 
can investigate the complaint.  There are two decision stages to this 
process: 
 
 
   
The Enquiry Stage (First stage) 
o  At this stage, we will decide whether the complaint is in 
jurisdiction/remit, properly made and not premature.   We will also 
consider if a formal risk assessment is needed at this stage. 
 
The Assessment Stage (Second stage) 
o  At this stage, we will first make a decision on whether we can 
investigate the complaint.  To do that, PHSO will decide on the 
following:  suitability of complainant; the time limit; alternative legal 
remedy; and whether another organisation is better placed to look at 
the complaint. 
  • If we decide that we can investigate, Customer Services will then decide if 
we should investigate. This will include: 
 
o  Is there an alternative to investigating that would provide a 
proportionate and customer focused outcome? (Including seeking a 
resolution without the need for an investigation.) 
o  Is there some indication of an unremedied injustice or hardship 
arising from maladministration or service failure? 
o  Is it proportionate to investigate? 
o  Is there an overriding reason why the Ombudsman should not 
investigate the complaint? 
  •   Where we decide we cannot or should not investigate, Customer Services 
will issue a written decision to the complainant. Risk will be assessed and 
recorded. 
  •   Where we decide that we will investigate, Customer Services will set out a 
summary of the complaint to be investigated, tell relevant parties about the 
proposal to investigate and request relevant papers. Risk will be assessed 
and recorded. 
 
•   Customer Services Teams will identify and deal with any complaint where 
there is a real possibility of achieving an early resolution. These cases will 
normally be of low complexity and low risk and likely to be concluded within 
a quick timeframe.  
  • If Customer Services identify that a case may be suitable for a complex 
investigation then the case will be referred to a relevant Investigation 
Manager. 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
5  

 
 
• Customer Services will identify themed cases and potential joint working 
cases and seek advice on how to handle these as needed. 
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
6  


 
Customer Services flowchart  
 
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
7  

 
THE ENQUIRY STAGE 
 
Understanding the complaint 

  1.  Customer Services will check if all sections of the PHSO complaint form (if 
used) have been completed. If not then they may contact the complainant 
to get the information needed or return the form to the complainant for it 
to be completed. 
  2.  Customer Services will, in most cases, contact the complainant (or if 
appropriate, their representative) as part of their consideration in order to 
understand: 
 
•  What is being complained about; 
•  The injustice claimed; 
•  The remedy sought (including if they are seeking financial remedy); and  
•  Why they are unhappy with the organisation’s reply to their complaint.  
 
3.  Customer Services will give information to the complainant about what 
PHSO can and cannot do so as to manage expectations appropriately and 
will discuss any reasonable adjustments that might be needed. However, if 
a case is clearly not for PHSO (for example, if obviously out of remit) then 
we will not need to obtain or give the same level of information as for other 
cases. 
  4.  Before a case can proceed the following basic data must be captured: 
  •  Complainant’s name and contact details 
•  Names and contact details of other relevant parties (for example, 
aggrieved, representative, MP) 
•  Organisation/individuals complained about 
•  Commissioning organisations and related organisations (where 
possible) 
  5.  A case will be held for up to 48 hours at the case creation stage. If, during 
that time, we are unable to obtain the necessary basic data (for example, if 
we do not have contact details for the complainant) then we will close the 
case. 
 
Obtaining information 
  6.  We should tell complainants and third parties that we may need to obtain 
(and share) information about the complaint. Complainants who complete a 
complaint form are also asked to provide consent for us to obtain relevant 
information/papers (including, for health complaints, medical records).  
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
8  

link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9 link to page 9  
 
Joint working cases 
  7.  If a complaint contains parts that may require us to consider joint working 
with, for example, the Local Government Ombudsman (LGO), then it will 
normally be passed to a specialist team in Customer Services to complete 
the enquiry stage and to then decide if we should investigate. It is a legal 
requirement for PHSO to talk to the LGO, Scottish Public Services 
Ombudsman or Public Services Ombudsman for Wales where we identify that 
a complaint may partly or wholly fall within their jurisdictions. 
 
Continuing care cases 
  8.  Where the Enquiry stage identifies that a complaint is about NHS continuing 
healthcare, Customer Services will carry out an assessment and pass any 
resulting Investigation directly to a specialist team in the Investigations and 
Resolutions Directorate. 
 
Can we investigate? 

 
Is the complaint within remit? 

  9.  If a complaint is out of remit then the Ombudsman cannot investigate it.  
  10. The out of remit categories are listed below. An explanation of each, 
including relevant flags to Legal Team briefing notes is at Annex A. 
 
•  Actions abroad other than consular functions1 (parliamentary cases only) 
•  Administrative action taken on judicial authority2 (parliamentary cases 
    only) 
•  Alternative legal remedy achieved3 
•  Body out of jurisdiction
•  Commencement/conduct of civil/criminal proceedings(parliamentary 
    cases only) 
•  Commercial/contractual matters
•  Criminal investigation or national security7 (parliamentary cases only) 
•  Exercise of judicial/legislative functions8 (parliamentary cases only) 
•  Ineligible complainant9 
                                         
1 Sections 6(5), Schedule 3 Paragraph 2, 1967 Act 
2 Schedule 3, Paragraphs 6A, 6B and 12, 1967 Act 
3 Section 5(2), 1967 Act; section 4, 1993 Act 
4 Schedule 2, 1967 Act; sections 2, 2A and 2B, 1993 Act 
5 Schedule 3, Paragraph 6, 1967 Act 
6 Schedule 3, Paragraph 9, 1967 Act; section 7(2), 1993 Act 
7 Schedule 3 Paragraph 5, 1967 Act 
8Section 5(1), 1967 Act 
9 Section 6, 1967 Act; section 9, 1993 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
9  

link to page 10 link to page 10 link to page 10 link to page 10 link to page 10  
•  Out of remit – other 
•  Pre-1996 clinical matters10 (health cases only) 
•  Private healthcare (not NHS funded)11 (health cases only) 
•  Public service personnel matters12 
•  Three year rule13 (health cases only) 
  11. For more information or advice, please refer to the full text of the relevant 
law or to line management in the first instance and, if necessary, to the 
Legal Team. 
  12. If an entire complaint falls within one (or more) of these reasons then the 
case should be declined for investigation. Where possible, complainants 
should be advised where their complaint can be sent (for example, to 
another Ombudsman or complaint handler). 
 
Is the complaint properly made?  
  13. If the complaint is within remit then we need to decide if it has been 
properly made. If a complaint has not been properly made then it cannot be 
accepted for investigation. 
 
14. We should send the complainant an acknowledgement letter explaining that 
we have safely received their complaint and outlining the next steps. We 
should also send a letter to the referring MP for Parliamentary cases. Links 
to the letter templates are detailed below and can be found on Visualfiles 
under ‘General Actions’ > ‘Letter Templates’ > ‘Customer Services’: 
  •  Standard Letters - 1a - Acknowledgment letter (new complaint) – To 
    Customer  
•  Standard Letters - 1b - Acknowledgment letter (new complaint) - To MP  
•  Standard Letters - 1c - Acknowledgment screen/email for complaints 
    taken over phone - To customer  
 
MP referral (parliamentary cases) 
  15. In parliamentary cases a complaint must be made in writing to a Member of 
Parliament and then referred to the Ombudsman by an MP, with the consent 
of the person aggrieved and a request from the MP that we investigate the 
complaint.14 The complainant is required to make the complaint to the MP 
in writing, but there is no requirement for the referral by the MP to the 
Ombudsman to be in writing.   
 
                                         
10 Health Service Commissioners Amendment Act 1996; Commencement Order SI 1996/970 Article 2 
11 Sections 2 and 3, 1993 Act 
12 Schedule 3, paragraph 10, 1967 Act; section 7(1), 1993 Act 
13 Section 9(4A and B), 1993 Act 
14 Section 5(1)(A) 1967 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
10 
 

link to page 11  
16. Not properly made and local resolution completed. If a complaint is 
received without an MP referral and it looks as if local complaints 
procedures have been completed then we should explain to the complainant 
that they need to obtain such a referral.  
 
17. When a complaint is closed because it does not have an MP referral, we 
should also, if appropriate, provide information to the complainant about 
the time limit on complaints being referred to PHSO. 
  18. Complaints closed at this stage will use the closure detail code of ‘No MP 
referral’. If the complaint comes back to us later with an MP referral, then 
a new case will be created (with the details linked to the previous one). 
 
19. Not properly made and premature. If a complainant makes contact without 
an MP referral and it is clear that the relevant complaints procedure has not 
been completed then they should be told about the need to obtain an MP 
referral and about the need to attempt local resolution first (including any 
second tier complaint handler).  
  
20. When a complaint is closed because it does not have an MP referral, we 
should also, if appropriate, provide information to the complainant about 
the time limit on complaints being referred to PHSO. Complaints closed at 
this stage will use the closure detail code of ‘No MP referral’. If the 
complaint comes back to us later with an MP referral, then a new case will 
be created (with the details linked to the previous one). 
  21. MP referrals on cases previously closed as premature. If a case is closed 
as premature and the complainant then wants the complaint to be referred 
back to the Ombudsman again at a later date then the law says that it 
should be put to the MP in writing and a further referral then made to us.  
 
Complaint made in writing (health cases) 
  22. In health cases a complaint must be made in writing to be properly made.15 
A complaint made by email is made in writing.  
  23. Not properly made and local resolution completed. If a complainant 
makes contact by other means (for example, by telephone) and it looks as if 
local complaints procedures have been completed then we should tell the 
complainant that they need to make it in writing. We should also, if 
appropriate, provide information about the time limits on complaints being 
referred to PHSO. 
  24. Complaints closed at this stage will use the closure detail code of ‘Not 
properly made – not in writing’. If the complaint comes back to us later in 
                                         
15 Section 9(2), 1993 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
11 
 

link to page 12  
writing, then a new case will be created (with the details linked to the 
previous one). 
  25. Not properly made and premature. If a complainant makes contact by 
other means and it is clear that the relevant complaints procedure has not 
been completed then they should be told about the need to submit the 
complaint in writing and about the need to attempt local resolution first.  
 
26. We should also, if appropriate, provide information about the time limits on 
complaints being referred to PHSO. Complaints closed at this stage will use 
the closure detail code of ‘Not properly made – not in writing’. If the 
complaint comes back to us later in writing, then a new case will be created 
(with the details linked to the previous one). 
 
Complaints made by telephone 
  27. Any complaint received over the telephone from a complainant that has not 
completed any complaints procedure in its entirety must be recorded as 
Not properly made’: either, because there is ‘No MP referral’; or, because 
it is ‘Not properly made – not in writing’
 
Equality and diversity considerations 
  28. We may need to make reasonable adjustments to the way we provide a 
service in the light of equality and diversity needs arising on individual 
cases.  We can also consider putting the complainant in contact with an 
advocacy organisation. 
 
Has local resolution been completed?  
  29. If the complaint has been properly made then we need to look at whether 
the complainant has put their complaint directly to the organisation 
complained about and had a reply. In some cases, a health organisation may 
ask to self-refer a complaint directly (see Annex B) to the Ombudsman.  
  30. In health cases, the law prevents the Ombudsman from conducting an 
investigation unless she is satisfied that the complaints procedure of the 
health organisation/service provider has been invoked and exhausted, 
unless in her view it was not reasonable for the complaints procedure to 
have been invoked or exhausted.16 There is no requirement in the law for 
parliamentary complaints to have been looked at by the organisation 
complained about.  
  31. A complainant bringing a complaint to the Ombudsman should have given 
the organisation complained about the opportunity to respond formally to 
                                         
16 Section 4(4) and (5), 1993 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
12 
 

 
their complaint. It is fair for an organisation complained about to be told 
about and to have the opportunity to respond to (and resolve) a complaint.  
  32. If a complainant has not started or attempted local resolution then we will 
normally decline to investigate the complaint at that stage as being 
premature: local resolution not started’. However, there could be 
exceptional circumstances in which we would consider waiving that 
requirement so each should be considered on its merits. For example, if the 
complainant was suffering particular hardship, had a terminal illness or 
where it was clear that the relationship between the complainant and the 
organisation had broken down completely. 
  33. We describe a complaint as being ‘Pre local resolution’ if it has not been 
made to the original organisation or we consider that the complaints 
procedure at the organisation has not been completed and should be. 
  34. If we decide not to require a complainant to have completed previous 
procedures, we would record this as ‘Not reasonable to exhaust the 
complaints procedure’
  35. If an organisation has several tiers of internal complaint handling and these 
have not been completed we still describe the complaint as ‘premature’. If 
we decide to decline a case when local resolution has been started but not 
completed then we would use the closure code ‘Premature: Local 
Resolution ongoing’.  
  36. Complainants that come to us prematurely should be told about the time 
limit and that we can put it to one side if we think it is reasonable to do so.  
 
Second tier complaint handlers 
  37. A number of organisations in jurisdiction have a second tier of complaint 
handling which complainants can contact after completing the 
organisation’s own complaints procedure.   
 
38. Where a second tier complaint handler is available then we usually require 
the complainant to have taken their complaint there and the process to 
have finished before we consider investigating. If a complainant has not 
completed that process then the case would generally be declined as ‘pre-
second tier’
  39. If the second tier has not been completed, we assess a complaint as ‘pre-
second tier’ and signpost the complainant or, with their agreement, directly 
refer the papers to the appropriate complaint handler. If a complaint has 
been fully considered by the second tier handler we assess the complaint as 
Not pre-second tier’
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
13 
 

 
40. We may decide to consider a complaint further even if the available second 
tier has not been attempted or completed, for example, if there is some 
time critical element to the complaint such as the complainant suffering 
from a life-threatening condition or if the complainant is particularly 
vulnerable. 
  41. Premature complaints which are likely to be out of remit. Exceptionally, 
where a complaint has not exhausted the procedure (it is premature), but 
where we also assess that if the complaint were to return to us it would be 
out of our remit, we may decline to investigate for that reason rather than 
refer it back into the complaints procedure.   
  42. Where we are satisfied that local resolution (including any second tier) has 
been completed appropriately or where we are deciding that, exceptionally, 
local resolution does not need to be completed, we record the complaint as 
‘not premature’. 
 
Risk assessment 
  43. During the Enquiry stage of a complaint, Customer Services will consider risk 
and decide if a formal risk assessment is necessary. Risk must be assessed 
when a decision is taken to decline a complaint for investigation. Risk 
should be kept under review and assessed/revised as necessary throughout 
the life of the case. Please refer to the separate guidance on ‘Assessing risk 
in casework’ for more information. 
 
Discussion with Managers and Investigation Directorates 

  44. Throughout the Customer Services process, we should consider if cases need 
discussion with managers or the Investigation Directorates before we take a 
decision on whether to investigate. For example, if the judgment on a case 
is finely balanced or if it involves, difficult, complex or novel issues. 
 
Complaints moving from Enquiry to Assessment 
 
45. The Customer Services Officer who deals with a case at the Enquiry stage 
will record the reasons for their decision before the case is passed to 
Assessment.  The decision will ensure that all relevant questions have been 
considered and will be recorded on Visualfiles. 
 
ASSESSMENT 
 
Specific discretion 
  46. Suitability of complainant, the time limit and alternative legal remedy must 
be considered before we take a decision to investigate a complaint.  
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
14 
 

link to page 15 link to page 15  
Suitability of complainant  
  47. If the complainant is not the aggrieved then we need to consider the 
suitability of the complainant. Information on what the law says about 
suitability is available in a Legal Team Briefing note. 
 
48. Is the complainant the aggrieved? The law says that the person affected 
(the aggrieved) must make the complaint themselves unless they can’t act 
for themselves. If the complainant is the aggrieved then they are suitable. If 
the aggrieved is incapable of bringing the complaint themselves, then they 
can have someone to bring the complaint on their behalf 17 (if that happens 
we record the person bringing the complaint as the complainant.) 
  49. The complainant may choose to have someone represent them for the 
purposes of the complaint (for example, a friend or lawyer) but, if that 
happens, the aggrieved is still recorded as the complainant and the person 
acting for them is a representative. We need to have consent if someone 
wants a representative – but this could be taken verbally over the phone 
from the complainant. (We will also have to think about whether the 
representative is suitable – see below).  
  50. Does the complainant have capacity? If we get a complaint made on behalf 
of someone said to be unable to complain, we have to check this as we start 
with the assumption that someone is capable.18 Sometimes the information 
the complainant gives us themselves is enough for us to be satisfied that the 
aggrieved does not have capacity. But we may need to make some further 
enquiries. We can do this by contacting the aggrieved directly or contacting 
someone who might be able to tell us about whether they would be able to 
complain (for example, GP or social worker.) 
  51. In cases where a parent or guardian brings the complaint we still need to 
think about whether the child may be able to understand enough to bring 
the complaint themselves and have the parent/guardian as their 
representative. There is no age of consent and each case needs to be 
considered depending on the type of case and the age/maturity of the child. 
  52. Is the complainant suitable? If we are satisfied that the aggrieved person 
cannot complain for themselves, we have to check whether the complainant 
is suitable. Considerations include:  
 
•  Is there any conflict of interest?  
•  Is there any evidence to suggest that the aggrieved person wouldn’t 
want the complainant to have access to confidential information about 
them?  
                                         
17 1967 Act, section 6(2); 1993 Act, section 9(3) 
18 It should be remembered that people may be incapable in some areas (e.g. financial matters) but 
capable in others (e.g. ability to understand and bring a complaint). 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
15 
 

link to page 16  
•  Is there any suggestion that the complainant is not acting in the 
aggrieved’s best interest?  
  53. The same considerations apply when you are deciding whether someone is a 
suitable representative.  
  54. The relevant closure code for this stage is ‘Not suitable complainant’. 
 
Time limit 

  55. How old is the complaint? We must identify whether the complaint is in or 
out of time.19 For health complaints the aggrieved must refer the complaint 
to us within one year from the day they first became aware that they had a 
reason to complain. For parliamentary complaints the aggrieved must refer 
the matter to an MP within 12 months from the day they first became aware 
that they had a reason to complain. More information is available in a Legal 
Team briefing note. 
  56. Why was there a delay? If the complaint was made outside of the time limit 
then we can still use discretion to look at it. If a case is out of time then it 
is our policy to consider the following points before deciding whether to put 
the time limit to one side: 
 
•  Complainant’s reasons for delay (could include ill health of the 
complainant or close family or not being aware of the Ombudsman, 
especially if not told by the organisation complained about).  
•  Time taken for organisation to respond to complaint. 
•  Scale of injustice - if the case raises clinical issues you may need 
clinical advice to help you reach a decision.  
•  Wider public interest. 
•  Any other relevant factor.  
  57. Previously premature cases. Where a complaint is referred back to the 
Ombudsman having been closed before as premature, it needs a fresh 
consideration of the time limit. We will take into account whether the 
complainant was informed about our time limits – if we didn’t warn them it 
is more likely that we will put the time limit to one side.  
  58. Part in time and part out of time? In some cases different parts may be in 
or out of time. For example, where new issues form part of a complaint 
following an earlier premature decision (such as concerns about the 
intervening complaint handling by the organisation complained about) we 
may need to make separate judgments about the application of the time 
limit to those new issues and to the original substance of the complaint. Or 
the substance of a complaint could be out of time, but specific concerns 
                                         
19 Section 6(3), 1967 Act; section 9(4) 1993 Act   
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
16 
 

link to page 17  
about complaint handling or about a second tier handler could be in time. It 
is important to look at each of these elements carefully and to take a view 
on whether they are separate complaints for the purposes of the time limit. 
  59. The relevant closure code for this stage is ‘Out of time’. 
  60. Too old? Even if a complaint is in time, we still may consider it impractical 
to investigate very distant events, especially when there is a lack of 
contemporary evidence. A decision not to investigate one of those cases 
would be closed under general discretion as ‘cannot reasonably achieve 
more’.  
 
Alternative legal remedy 

  61. The law says that the Ombudsman cannot investigate if there is or was a 
legal remedy (which includes established methods of challenging for 
example, right of appeal to a benefit tribunal or court) that the aggrieved 
should pursue or should have pursued, unless it is (or was) not reasonable 
for them to do so20. More information is available in the Legal Team briefing 
notes on alternative legal remedy and time limits for legal claims. 
  62. Our policy is that if the aggrieved has resorted to a court or tribunal that 
did (or could have but didn’t) provide the full remedy sought the complaint 
is out of our remit. If the aggrieved has not had a full legal remedy (which 
includes not taking legal action) we must consider two questions: 
 
•  Is or was there an alternative legal remedy? 
•  If so, is it/was it reasonable for the aggrieved to use it? Points to 
consider include:  

Cost (would cost more to take legal action than they would get  
        in compensation).  

Time needed to pursue legal action. 

Whether the legal route would give them all the 
        outcome/remedy they want (if it can’t give them the whole 
outcome we would usually say it’s not reasonable to expect 
them to take some parts to court and for us to look at other 
parts if we can potentially provide all the remedy ourselves). In 
addition, if we can clearly see a potential claim in negligence 
then we should consider bringing that to the attention of the 
complainant, regardless of what they have said they want to 
achieve. 

Whether the legal route was the only way that the complainant 
could obtain (or could have obtained) the outcome they are 
seeking. For example, the overturning of a planning decision.   
 
                                         
20 1967 Act, section 5(2); 1993 Act, section 4 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
17 
 

 
63. The relevant closure code for this stage is ‘Reasonable to pursue legal 
remedy’. 
 
Other dispute resolution forum appropriate 

  64.  Some complaints could be considered by both us and another complaint 
handler. We usually only expect one organisation to investigate 
(following agreement with the other) and sometimes the other 
organisation may be more appropriate.  
 
65. 
The relevant closure code for this stage is ‘Other dispute resolution 
forum appropriate’. 
 
Should we investigate? 

  66.  The Assessment stage that takes place in Customer Services will decide 
the following: 
 
•  Are there are indications that the complainant/aggrieved has 
suffered some injustice or hardship? 
•  If so, have we seen some indication that this happened because of 
maladministration or service failure? 
•  If so, is the injustice still unremedied? 
  67.  If the answer to all of those questions is yes, then there is a presumption 
that we will investigate the complaint, unless there is a good reason not 
to (which includes where there is an alternative to investigating that 
would provide a proportionate and customer focused outcome). 
  68.  Reasons why we might decide not to investigate include: 
 
•  If there is a quicker, more proportionate way to resolve the 
complaint;  
 
•  If the outcome sought is not reasonable in relation to the claimed 
injustice; 
  •  If the outcome sought is not achievable; 
 
•  That an investigation would not be practical, would not reach a 
satisfactory conclusion and there would be no value in providing that 
response through an investigation; 
 
•  That the complainant is unhappy with the investigation we are 
proposing to undertake and we cannot reach agreement on how to 
proceed; and 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
18 
 

 
•  That the nature/theme of the complaint is one that may not be 
appropriate for PHSO to investigate 
  69.  The most commonly used closure codes for cases declined at the ‘should 
we investigate’ stage are: 
 
•  ‘No indications of maladministration’ 
•  ‘No evidence of unremedied injustice’ 
•  ‘Cannot reasonably achieve more’ 
 
Avoidable death cases 
  70.  We start from the presumption that we will investigate health 
complaints where there are indications of serious service failure which 
could have impacted on an individual’s chances of survival. However, we 
must still exercise discretion appropriately and there will be exceptional 
circumstances in which we do not investigate such cases. 
 
Linked to lead cases 
  71.  In some types of complaint, especially where a large number of people 
have been affected by the same error and seek a similar remedy, the 
Ombudsman might choose to investigate a small number of ‘lead’ 
complaints that exemplify the issues complained about. Those not being 
treated as ‘lead’ cases will be declined as ‘linked to lead’ but with the 
details of the complaint retained to allow us to take action, as 
necessary, to contact the complainant once the lead complaint or 
investigation is completed. If a complaint is subsequently made to us 
about a matter already covered by a ‘lead’ investigation, then we will 
also close the complaint as being linked to the lead investigation and 
retain the details of the complaint with the other linked cases. 
  72.  The relevant closure codes for this stage are: 
 
•  ‘Linked to lead – properly made’ 
•  ‘Linked to lead – not properly made’ 
 
Resolving cases without an investigation (resolution) 
  73.  Resolution at this stage of the process means (for a complaint that is in 
remit) delivering an answer or outcome that we consider fully resolves 
the current customer request. This may include some complaints that 
are ‘not properly made’ or ‘premature’. We should consider the 
following when deciding whether to close such cases as resolutions:  
  74.  Are there compelling reasons for the organisation to carry out further 
work? It may be that there are a lot of issues which have a poor or no 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
19 
 

link to page 20  
response from the organisation. Or the explanations needed to answer 
these questions can only be provided by the organisation itself and are 
not available to us through clinical advice or the records we hold. 
  75.  Age of the complaint. Generally, the older the complaint and the 
longer it has already spent at local level, the less reasonable it will be 
to send the case back for further work.   
  76.  Confidence in the organisation providing resolution/good outcome
Are you confident that the organisation has a good chance of providing 
the resolution/outcome the complainant is seeking? Think about the 
outcome that would resolve the complaint and what effort has already 
been made at local level. What is the quality of actions already taken or 
previous complaints handling? What is the relationship between 
complainant and organisation like?  
  77.  Complainant’s circumstances. Consider whether it is reasonable to 
expect the complainant to go back to local level? Do they see the value 
in further work by the organisation? Have they given any reason why it 
would not be reasonable to close the case as premature (for example, 
illness, number of chances already given)?  
  78.  When a case is declined as a resolution at this stage, we must make the 
following points clear in our contact with both the organisation and the 
complainant: 
 
•  What the organisation is going to do and who will be responsible. 
•  The agreed timescale for the work. 
•  We should also tell the complainant that they should return to us 
promptly if they are unhappy with the outcome of the further work. 
 
Proposals to investigate 
  79.  Before investigating we must give the organisation or individual 
complained about the opportunity to comment on the complaint.21 We 
do this by sending a proposal to investigate to those complained about. 
The ‘in principle’ investigation will be confirmed (by the Investigator) 
once we have received and considered any comments that the 
organisation or individual complained about want to make. 
  80.  A proposal to investigate must include a broad statement of complaint 
that covers the issues raised by the complainant that we will be 
investigating as well as the claimed injustice and, where appropriate, 
the outcome sought.  
 
                                         
21 1993 Act, section 11(1); 1967 Act, section 7(1)   
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
20 
 

 
81. 
Complaints can consist of a number of separate grievances, possibly 
made against several different organisations. Not all of those grievances 
may be suitable for investigation. We need to be clear about what 
elements of a complaint we are and are not investigating. 
  82.  If we are narrowing the complaint as put to us, the decision is ours, but 
we have to make the decision reasonably and in full knowledge of and 
after consideration of the complainant’s wishes and the complaint as 
submitted. If we want to widen the complaint we are investigating, this 
will be agreed with the complainant.  If the complainant does not agree, 
we would then decide whether it was possible to carry out a proper 
investigation if it was limited to the original complaint.   
 
83. 
Template proposal to investigate letters can be found on Visualfiles 
under ‘General Actions’ > ‘Letter Templates’ > ‘Customer Services’: 
  •  Standard Letters - 2a - Accept for formal investigation - Letter to  
customer  
•  Standard Letters - 2b - Accept for formal investigation - letter to 
organisation (+ NHS checklist)  
•  Standard Letters - 2c - Accept for formal investigation - letter to 
organisation (parl)  
 
Identifying complex investigations 
  84.  If, during the Assessment process, a case is identified as being 
appropriate for a complex investigation, then the caseworker should 
send a brief summary of the case to their manager and a relevant 
Investigation Manager.  We will then decide where the investigation 
should go next.   
 
Reviewing risk 
  85.  Case risk must be reviewed (and revised as necessary): 
 
•  When a decision is taken to decline a complaint for investigation. 
•  When a decision is taken to issue a proposal to investigate. 
•  At any other time when the circumstances of the case require it. 
 
86. 
(Please refer to the separate guidance on ‘Assessing risk in casework’ for 
more information.)  
 
APPROVING AND ISSUING DECISIONS 
 
Approving decisions 

 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
21 
 

link to page 22 link to page 22  
87. A decision to decline a complaint for investigation or to issue a proposal to 
investigate should be agreed in line with the Delegation Scheme. Unless 
otherwise stated it is not a requirement for the member of staff approving 
the decision to also physically sign out the decision. 
 
Decisions signed by the Ombudsman 
  88. Decisions to decline complaints on cases referred by the Speaker of the 
House of Commons, the Chairman and members of the Public Administration 
Select Committee, the Chairman of the Health Select Committee, the 
Chairman of the Public Accounts Committee and the three main party 
leaders must be signed by the Ombudsman or Managing Director.  
  89. The file, with appropriate final drafts for the Ombudsman’s signature, 
should be referred via line management to the Ombudsman’s Casework 
Team. 
  90. In parliamentary cases, where a covering letter is required for the MP’s copy 
of the final decision letter, it should be signed by the Ombudsman as well. 
Please include an appropriate draft covering letter when submitting the 
case. 
  91. Any queries regarding cases to be signed by the Ombudsman should be 
directed to the Ombudsman’s Casework Manager. 
 
Issuing decisions not to investigate 

  92. In parliamentary cases the decision letter should be addressed to the 
complainant with a copy sent to the referring MP22 under a brief covering 
letter.  
 
93. In health cases the decision letter should be addressed directly to the 
complainant (and a copy sent under a brief covering letter to any MP 
involved).23 
 
94. If there is a separate aggrieved party who is not the complainant then we 
should consider on a case-by-case basis as to whether a separate copy of the 
decision letter should also be sent to them. 
 
95. Professional representatives or advocates can an also be sent copies of 
decision letters providing we have appropriate authorisation from the 
complainant/aggrieved for them to act on their behalf. (In cases where the 
representative or advocate is the complainant then the letter will have been 
addressed directly to them in any case.) 
 
                                         
22 Section 10(1), 1967 Act. 
23 Section 14(2), 1993 Act. 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
22 
 

link to page 23 link to page 23  
Complaints about us 
  96. Any decision issued by Customer Services should remind the complainant 
about our process if they are unhappy with our decision or service. Example 
wording: 
 
‘If you have any questions then please contact me using the details given at 
the top of this letter. Alternatively, you can contact our Customer Care 
Team if you have any feedback about our service or decisions we make 
during your time with us.  Please call us on 0345 015 4033 (select option 3) 
or by email at [email address]’  
 
Customer survey 
  97. Complainants will have received information about the customer survey 
(and the possibility of opting out) as part of the initial acknowledgment of 
their complaint. However, depending on the length of time a case has been 
in the office, it may be necessary to include a reminder about the customer 
survey with our decision.  A decision about whether to include this reminder 
should be taken on a case by case basis (for example, a case closed within 
one month of receipt is unlikely to need a reminder). Example wording: 
 
‘Our independent research company may also invite you to take part in a 
survey to help us improve our services. If you would prefer not to take part 
please call us on 0300 061 4222, or email 
[email address]. Information passed to and collected 
by the research company is kept in the strictest confidence and used for 
research purposes only’. 
 
98. If a complainant asks not to be contacted for the customer survey then this 
should be noted on Visualfiles using the 'not to be contacted for research' 
button on the 'case closure' screen, with reasons noted in the free text field. 
 
Issuing proposals to investigate 
  99. The law requires us to write to the organisation complained about and any 
person24 specifically named in the complaint as having taken or authorised 
the actions complained of.25 We also notify the complainant of the proposal 
to investigate and, where relevant, the aggrieved, representative and 
Member of Parliament.  
 
Writing to the organisation: parliamentary cases 
 
                                         
24 ‘Person’ includes companies, partnerships, sub-contractors as well as individuals. 
25 1967 Act, Section 7(1); 1993 Act, Section 11(1)   
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
23 
 

link to page 24 link to page 24 link to page 24 link to page 24  
100. We are required to give the ‘Principal Officer’ of the organisation 
complained against the opportunity to comment on the complaint.26 Where 
complaints are made against government departments, we should write to 
the Permanent Secretary (or equivalent). In the case of other organisations, 
we should write to the Chief Executive (or equivalent). Where a complaint is 
made against an executive agency, the letter should normally be addressed 
to the Chief Executive27. Where an organisation has a specific liaison or 
focal point for our casework then we should also copy the letter to them.  
 
Writing to the organisation: health cases 
  101. We are required to give the health service organisation, family health 
service provider or independent provider the opportunity to comment on 
the complaint28 
  102. Where a complaint is made about a health service organisation we should 
normally write to the Chief Executive and copy to the relevant complaints 
team or complaints manager within that organisation.  
 
103. In respect of a family health service provider we should write direct to 
that organisation (for example a GP practice).  
  104. Where an independent provider is to be investigated, we should write to 
the Chief Executive (or equivalent) of the provider. Note: this should be 
directed to the provider organisation (for example, UK Specialist Hospitals 
Ltd) rather than only to the provider location (for example, a treatment 
centre).  
 
Writing to any person specifically named in the complaint 

  105. We are required to offer any person specifically named in the complaint as 
‘having taken or authorised the actions complained of’ the opportunity to 
comment on the complaint29. 
  106. A person specifically named in the complaint is entitled to a separate 
opportunity to comment on the proposed investigation from that offered to 
the organisation / provider complained against. Our policy is to make all 
reasonable efforts to trace a named person to give them the opportunity to 
comment. However, if we cannot do so (within a reasonable time) we may 
proceed without giving that opportunity. A decision on whether to proceed 
without giving that opportunity should be taken on case by case basis and 
                                         
26 1967 Act, section 7(1) 
27 In some complaints against Executive Agencies we may decide to write direct to, or copy in, the 
Permanent Secretary of the parent department if the circumstances of the case seem to merit it.  
28 1993 Act, section 11 
29 1967 Act, section 7(1); 1993 Act, section 11(1)   
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
24 
 

link to page 25  
taking into account all relevant circumstances, including the seriousness of 
the allegations made against the named person.  
 
107. We will send the proposal to investigate to the organisation for which a 
person named in the complaint works and to ask for it to be forwarded to 
that individual.   Where needed, we will check with the organisation in 
advance that the named individual still works there. We also need to ensure 
that the individual has received the proposal to investigate. 
 
108. In health complaints made against family health service providers or 
independent providers, you may need to take account of these additional 
factors: 
  109. If a complaint is made against a sole practitioner then they should be 
recorded as a ‘named person’ on Visualfiles. In writing to that practitioner 
to give them the opportunity to comment on the complaint we should make 
clear that this notification meets the requirements to notify both the 
provider and the person specifically named in the complaint. 
  110. In all other cases (for example, where a Practice has more than one 
Practitioner) then the opportunity to comment on the complaint should be 
sent separately to both the organisation/provider and to the person 
specifically named in the complaint. 
 
Writing to the organisation: second tier complaint handlers 
  111. In cases where we are proposing to investigate only the handling by a 
second tier complaint handler we may be required by law to provide the 
original organisation with details of the complaint that we are investigating 
against the second tier complaint handler and to give them the opportunity 
to comment.  
  112. Where the second tier complaint handler is not a separate organisation 
within remit but is acting as a complaint handler on behalf of the original 
organisation (for example, the Adjudicator, Independent Case Examiner and 
Independent Complaints Reviewer) then we are required to provide the 
original organisation with details of the complaint and give them the 
opportunity to comment as if we were investigating the complaint directly 
against the original organisation.30 
 
                                         
30 This is because any second tier complaint handler who is handling complaints on behalf of a 
department or organisation in remit as opposed to acting in a separate (legislative) capacity is 
taking administrative action on behalf of the body in remit. Any complaint that we propose to 
investigate about the administrative action involved in complaint handling triggers the normal 
legislative provisions relating to a fresh complaint against the original organisation (or someone 
acting on its behalf). 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
25 
 

 
113. Where a second tier complaint handler is a separate organisation within 
our remit or otherwise in remit but an entirely separate entity from the 
original organisation, then we are not required to provide the original 
organisation with details of the complaint and to give it the opportunity to 
comment. However, in those circumstances we should think about whether 
we should notify the original organisation of the investigation. We should 
only do so if it is for the purposes of the investigation or the report. 
Examples of this would be where we are concerned that original documents 
may be lost or destroyed if they are not notified, or where we need 
comments from the original organisation complained about on any aspect of 
the investigation against the second tier complaint handler or on any 
recommendations or findings.  
 
OTHER INFORMATION 
 
Preparing the case file for investigation 

  114. Before a case file is passed from Assessment to Investigation, the 
caseworker should ensure that the casefile (physical and electronic) is 
ordered properly and that material evidence is appropriately 
flagged/referenced on the physical file. 
 
Recording evidence-based decisions 

  115. For each stage of the Customer Services process we must set out sufficient 
evidence to demonstrate that the decision is sound and can be defended if 
challenged. 
  116. The material evidence that we have considered in reaching our decision 
should be identified, flagged on the case file and filed in the ‘evidence’ 
section.  
  117. Material evidence will vary between cases but it will usually include: the 
complaint letter/form to PHSO; the organisation’s final response; legal/ 
jurisdictional/clinical advice; and relevant enquiry responses from the 
organisation and other parties. 
  118. Correspondence between PHSO and the complainant/organisation should 
also be flagged on the casefile. 
 
Visualfiles 

  119. We should ensure that the following are captured correctly: 
 
•  Complainant details (name, address etc.)  
•  Details of other relevant parties (for example, aggrieved, MP, 
representative etc.) 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
26 
 

 
•  Organisation details  
•  Details of any named persons complained about 
•  Decision (Closure type, closure code detail and action code) 
•  Casework keywords and themes 
 
Complaints about service or decisions 
  120. If someone is unhappy with our decision on their complaint or with the way 
we have dealt with them then we should direct them to our Customer Care 
Team. They will deal with any feedback about our service or decisions. 
Complainants can contact the Customer Care Team on 0345 015 4033 (select 
option 3) or by email at [email address]. 
 
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
27 
 

link to page 28 link to page 28 link to page 28 link to page 28  
Annex A Definition and explanation of out of remit categories 
  • Actions abroad other than consular functions31 (parliamentary cases only) 
 
With the exception of certain consular functions, actions taken by officers within 
control zones or by British sea-fishery officers, actions taken outside the UK do not 
fall within the Ombudsman’s remit. 
  • Administrative action taken on judicial authority32 (parliamentary cases only) 
 
The Ombudsman can investigate the administrative actions of the administrative 
staff of courts in England, Wales or Northern Ireland and (generally) of tribunals 
when their staff are appointed by or with the consent of an organisation in 
jurisdiction. However, those actions cannot be investigated where the member of 
staff is acting at the direction of or on the authority (whether express or implied) 
of a judge or member of a tribunal. For example, if a tribunal chair instructed a 
member of the tribunal’s staff not to add a particular piece of evidence to an 
appeal bundle. 
  • Alternative legal remedy achieved33 
 
An alternative legal remedy is a remedy available to a complainant achievable 
through legal action. 
 
Both the 1993 and 1967 Acts prevent the Ombudsman investigating where the 
aggrieved has or had a right of appeal to a tribunal or court of law: except in 
circumstances where it was not reasonable for the person to have resorted to that 
remedy. Our policy is that if the aggrieved has resorted to a court or tribunal that 
did (or could have but didn’t) provide the full remedy, this takes the complaint out 
of our remit. If one has not been achieved then it could fall within our remit. 
Please refer to the detailed guidance and the linked case flowchart which are 
available in the Legal Team’s Briefing Note. 
  • Body out of jurisdiction34 
 
Where the organisation complained against is not within PHSO’s jurisdiction. 
Bodies which fall within PHSO’s parliamentary jurisdiction are largely listed in 
Schedule 2 to the 1967 Act. The types of health bodies and other health providers 
subject to PHSO’s health jurisdiction are described in Section 2 of the 1993 Act. 
However, be aware that PHSO can investigate some actions taken by other parties 
on behalf of bodies in jurisdiction (for example, a private hospital which carries 
out an operation under contract to an NHS Trust). In addition, please be aware 
that Direct Payments for Healthcare (including Personal Budgets) mean that a 
                                         
31 Sections 6(5), Schedule 3 Paragraph 2, 1967 Act 
32 Schedule 3, Paragraphs 6A, 6B and 12, 1967 Act 
33 Section 5(2), 1967 Act; section 4, 1993 Act 
34 Schedule 2, 1967 Act; sections 2, 2A and 2B 1993 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
28 
 

link to page 29 link to page 29 link to page 29 link to page 29  
variety of non-NHS providers of services purchased with Direct Payments will fall 
within the remit of the Health Service Ombudsman.  
 
When a complaint falls outside of our remit we will provide appropriate help to 
complainants by providing details of complaint handlers who may be able to assist 
them. 
  • Commencement/conduct of civil/criminal proceedings35 (parliamentary cases 
only) 
 
The Ombudsman is prevented from investigating the commencement or conduct of 
court proceedings (for example, a decision by an organisation in jurisdiction to use 
or not to use certain evidence in court). The decision whether (or not) to take 
proceedings is generally within remit as that is taken before proceedings are 
commenced (technically the decision to commence and the action of commencing 
are different and separate actions). Whether or not to investigate a decision to 
commence proceedings would therefore fall within the Ombudsman’s discretion.  
  • Commercial/contractual matters36 
 
In parliamentary cases the Ombudsman is prevented from investigating matters 
relating to commercial transactions or commercial contracts. For example, the 
decision of an organisation within jurisdiction to award a particular contract. The 
Legal Team’s briefing note on this subject is focused on the parliamentary 
jurisdiction. 
 
In health cases the 1993 Act contains a similar restriction but it does allow 
investigation of matters relating to certain NHS contracts (for example, where a 
health trust has contracted out service provision to an independent provider). 
  • Criminal investigation or national security37 (parliamentary cases only) 
 
These restrictions were intended to prevent the Ombudsman from investigating 
certain complaints about the investigation of serious crime or national security 
issues by the Home Secretary. This does not exclude the Ombudsman from 
investigating matters arising from the investigation of all criminal matters (for 
example, a department’s handling of a benefit fraud investigation could be subject 
to investigation). A Legal Team briefing note is available. 
  • Exercise of judicial/legislative functions38 (parliamentary cases only) 
 
This category covers several different types of complaint. It is intended to record 
complaints about the actions of some organisations and individuals that are 
                                         
35 Schedule 3, paragraph 6, 1967 Act 
36 Schedule 3, paragraph 9, 1967 Act; section 7(2), 1993 Act 
37 Schedule 3 paragraph 5, 1967 Act 
38Section 5(1), 1967 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
29 
 

link to page 30 link to page 30 link to page 30  
excluded from jurisdiction and also about the non-administrative functions of some 
organisations within the Ombudsman’s jurisdiction.  
 
For example, this category would include complaints about the actions or decisions 
of a judge. It would also include complaints about the actions or decisions of 
tribunal members (even though in such cases the actions of the administrative 
support to the tribunal or the judge might be investigable).  
 
Complaints against the Pensions Ombudsman are covered by this aspect of the 
legislation and a specific Legal Team briefing note is available. 
  • Ineligible complainant39 
 
Complaints cannot be made by local authorities, certain public organisations and 
certain publicly funded organisations on their own behalf. However, under the 
1993 Act a public organisation may represent on behalf of an individual (this is 
covered by a Legal Team briefing note).  
 
Under the 1967 Act complaints must generally relate to actions that took place 
while the aggrieved was resident in the UK, or while present in the UK, or relate to 
rights or obligations which accrued or arose in the UK. An aggrieved non-
UK citizen living abroad can't complain unless it relates to a right or obligation 
arising in the UK. However, UK citizens with the right of abode in the UK but living 
abroad, may complain about the exercise of consular functions abroad. 
Considerations about the suitability of any complainant (whether under the 1993 or 
1967 Act) will form part of the Assessment process. 
  • Out of remit – other 
 
Cases closed as out of remit for other reasons  
 
For example, if there is a complaint about maladministration, service failure or 
failure to provide a service but no claim of injustice/hardship flowing from the 
alleged fault (for example, someone who wished to complain generally that a 
government department was not doing a good job), then we cannot consider it. 
(Note however that in these circumstances the injustice may be outrage). 
  • Pre-1996 clinical matters40 (health cases only) 
 
The Ombudsman is prevented from investigating complaints about clinical care and 
treatment prior to 1 April 1996. However, clinical matters prior to that date can 
be investigated if part of the same action took place on or after 1 April 1996. 
  • Private healthcare (not NHS funded)41 (health cases only) 
                                         
39 Section 6, 1967 Act; section 9, 1993 Act 
40 Health Service Commissioners Amendment Act 1996; Commencement Order SI 1996/970 Article 2 
41 Sections 2 and 3, 1993 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
30 
 

link to page 31 link to page 31  
 
The Ombudsman’s powers of investigation are largely limited to the actions of 
those providing NHS care and treatment. (Sections 2 to 3 of the 1993 Act refer). 
However, NHS care and treatment can extend to private healthcare providers 
carrying out functions or providing services on behalf of the NHS. In addition, 
private healthcare can also be provided in an NHS setting. It is also possible for 
healthcare provided to an individual to be a mix of NHS and private care. 
 
It should not be assumed that healthcare provided in a private setting is out of 
remit nor that healthcare provided in an NHS setting is automatically within remit. 
The circumstances of the cases in which these types of issues arise are often 
unique to those particular cases, and it is therefore difficult to provide general 
advice about them. More detailed advice about how to identify what actions of 
bodies and providers are within remit is provided in the Legal Team’s briefing note 
on NHS services. 
 
Advice should be sought on individual cases from the Legal Team where 
appropriate. It may also be necessary to contact the organisation or provider in 
question or the complainant in order to establish exactly the circumstances in 
which the services complained about were being provided. 
 
All issues relating to whether the care and treatment provided falls within PHSO’s 
remit must be resolved before a decision is taken on whether a complaint is to be 
investigated. 
  • Public service personnel matters42 
 
The Ombudsman is prevented from investigating complaints in relation to public 
service personnel matters. This was intended to prevent public sector employees 
(including civil servants and health service employees) from pursuing grievances 
relating to their employment via the Ombudsman. However, NHS personnel can 
complain if their complaint arises from the investigation of a matter under the NHS 
complaints procedure. A Legal Team briefing note is available. 
  • Three year rule43 (health cases only) 
 
The Ombudsman is prevented from investigating the actions of health providers 
(whether individuals or organisations) or independent providers (again whether 
individuals or organisations) providing an NHS service if the complaint is made 
more than three years after the last day on which the provider stopped being a 
provider. For example, we could not look at a complaint about a GP if it was made 
to the Ombudsman more than three years after the GP’s retirement. 
 
 
 
 
                                         
42 Schedule 3, paragraph 10, 1967 Act; section 7(1), 1993 Act 
43 Section 9(4A and B), 1993 Act 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
31 
 

 
Annex B Self-referrals of health complaints by health organisations 
 
Self-referral of health complaints 

 
Health organisations (but not GPs, dentists etc.) can refer complaints to the 
Ombudsman and request that we investigate. These powers are set out in the 
Health Service Commissioners Act 1993 (Section 10).This provision was meant to 
cover exceptional cases ‘where an authority wishes to ensure that justice is seen 
to be done, or where it feels that it cannot properly investigate a complaint 
itself’. 
 
In practice, these cases are few and far between and in most cases we expect the 
organisation complained about to have investigated and responded to a complaint 
in line with the NHS complaints regulations.   However, we do need to be aware of 
the potential for referrals by health organisations and of how to consider them.  
 
Points to consider: 
  • Self-referral complaints must have been made to the organisation in writing, 
by a suitable complainant and within one year from knowing about the 
issues complained about (though this time limit can be put to one side by 
the Ombudsman if she considers it appropriate). 
  • Organisations wanting to make a self-referral to the Ombudsman must do so 
within 12 months of receiving the complaint. We have no discretion to waive 
that requirement. 
  • The Ombudsman has discretion to decide if a self-referral is properly made. If 
a self-referral request is received then we should consider whether it meets 
the criteria set out above (made in writing, suitable complainant and in-
time). Any request for a self-referral must be treated as a complaint and a 
decision made on whether or not to accept it for investigation. If it is 
unclear whether the organisation is making a self-referral (as opposed to, 
for example, contacting us for general advice) then we should ask them. 
  • Organisations should not see self-referrals as a way of passing complaints to 
the Ombudsman that they do not want to deal with. The types of cases 
which might be accepted as self-referrals include: 
 
o  Where relations have seriously broken down between the organisation 
and the complainant to the extent that progress on the complaint is 
no longer possible. 
o  Where the subject matter of the complaint is so serious (and possibly 
so widespread within the organisation) that it does not feel able to 
investigate it properly. 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
32 
 

 
• We would expect the organisation, at the point at which they refer it to us, 
to say clearly that they are asking us to investigate the complaint and to 
explain why they are unable to consider the complaint, or complete their 
consideration.  
  • We normally see self-referrals as an alternative to the organisation 
investigating the complaint themselves. That is because if the organisation 
has already investigated then the complainant can simply be signposted to 
the Ombudsman to make their complaint directly. However, the law does 
not say that a self-referral can only be made if the organisation has not 
investigated. In exceptional circumstances we might accept a self-referral 
even if the Trust has already investigated it. 
 
There is no requirement for the organisation to obtain the consent of the 
complainant before referring the matter to us. However, it is helpful if 
organisations can do this, because one of the first steps in our work on a complaint 
would be to find out if the complainant wants the Ombudsman to consider their 
complaint. If a self-referral is received then it should be sent to the Ombudsman’s 
Casework Team for consideration. 
 
 
 
Version: 4.0 
Version date: 24/12/2014 
 
 
   
33 
 

Document Outline