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.•.....,~~..,.
Ramsay TC (Tracy)
From:
Rogers DA (David)
Sent:
17 February 1999 16:53
To:
Walford IN (Ian)
Subject:
draft submission and letter on the constitutional convention
-l!J~
~l!Jr---
---------
0215w1ag.dac
0217wfes.dac
Ian, draft submission and letter for you to p~ruse. I have manged to talk to D Brew about these matters at
2 on Friday.
There could be an annex if you really want, but I think that would make the whole caboosh longer: the
submission is pretty pared down anyway and the letter would have to cover most of the detail.
DAR
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...
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"
1
'BR.AFTWednesday,
February 17,1999
From:
PS/Secretary of State
Copy to:
PSIMr McLeish
PS/Lord Sewel·
PS/Perm Sec
PS/Departments
Director, SCA
Mr Gordon, ES
Solicitor
Mr Jamieson, ES/Sols
Mr Walford, ES
Mr Kelly, ES
Mr Ewing, ES
Mr Elder
Mr Whitton
Ms Johnson
LEGISLATION
AT WESTMINSTER ADO
EVOLVED MATTERS
Purpose
1.
To seek a steer"from Minist
ut the way in which the' convention
e
that the Westminster Parliament wi
ot normally legislate about devolved m
the consent of the Scottish Parliament, and to invite the Secretary of State to write to the Lord
Chancellor with proposals. We are seeking a steer on these matters now so as to be able to
:-
produce relevant guidance for. officials for the transition period after 6 May, and for those
) ).
considering next session's legislative programme at Westminster.
.•- Timing
2.
Routine.
Background
..
3.
Lord Sewel announced to the Lords on 21 July 1998 that the Government "would
expect a convention to be established that Westminster would not normally legislate with
regard to devolved m~tters in Scotland ~thout the consent of the Scottish Parliament". In
practice, therefore, primary legislation covering devolved matters in Scotland will normally
be promoted at Westminster only when the UK Government and the Scottish Ministers agree
0217wles.doc
a particular matte!'
be covered by an ~ct with UK or GB:'wide application. It will fall
to the Scottish Mini ,tersto seek the consent of the Scottish Parliament.
Legislation introduced at Westminster after devolution
~~---_._------_.-------,---
4.
Some aspects of the operation of the convention will have to await decisions by the
Scottish Ministers and Parliament.
However, others require policy decisions by the UK
Government. The key questions seem to be as follows:
4.1
should the Scottish Parliament be asked, to consent to (a) the detail of
legislation to be made at Westminster,or (b) merely to the principle of the prop sed
,
legislation and the principle that Westminster should legislate on the matter;. We
think that (a) would be impracticable. Giving the Scottish Parliament the
to debate ameridments to the Bill, or to its final form, would delay n oceedings at
Westminster ~d would be a source of tension between the 2 legisla ~
Holyrood
will, after all, be able to legislate to amend the Westminster Act
it sees fi1 We
therefore propose that the approach which should be adopted should be (b). This.
would be done before a bill is introduced at Westminster. Thereafter Westminster
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~
s.c,'jIP-: ~W
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.
f).
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'JJ pJ:
"
,
fj.,II.<J~ 14.2 Haw. ouldtheScottishPariiament~ cOnsentbenotified toWestminster? The
tt..\ ~JIIP'. $1:raightforward approach would appear to be for the lead UK Minisier to make clear
q~.,"
on introduction or at second reading that the Bill is being introduced with the consent
I
of the 'Scottish Parliament.
. 4.3
What should be the role of the Scottish Ministers and their officials in the
promotion of the legislation at Westminster? Obviously it should be for a, UK
Gov~rnment Minister to lead in explaining the legislation to Parliament, but it would
be helpful if the principle could be established within Government that it would be
acceptable for Scottish Administration officials to be members of Bill teams briefing
the UK Ministers, albeit that the UK Department would have the final say on briefing
which goes to Ministers.
0217wles.doc
'DRAFTWednesday,
February 17, 1999
4.4
Accountability of UK Ministers to Westminsterfor devolved matters. In its
recent memorandum to the Procedure Committee, the Government has sought to
establish the principle that UK Ministers will not generally in future answer
_____________________
Parlia.Im~1JtRD'_q!le_stions_
abQgt1J:!attC!~
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whic~Â¥~_ !:l1~_!~~~p.si!>lli.!Y
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Q£~~_~E()~_s.L
_
Ministers. An exception to this general rule will have to be made for a UK Minister
piloting a Bill through Parliament wh!-chcovers devolved matters. We propose that to
observe so far aspossible the principle which underlies the proposed general rule, the
Minister concerned should make clear in his initial statement to Parliament that while
he will be accountable to them for the pas
e of the legislation he woul
e keeping
in close touch with the Scottish
d would not generally b
ccountable for
w-;J JW~
)
~
4.5.
Should cons
inster o~ D4JJJ,JJ?
.ft'
Most Bills' dealing with devolved matters at
expected to -have
received Royal Assent before I' July. However, It is possible that some may still be
before Westminster. One could make a case that at that point the Scottish Parliament
hould be asked to consent to legislative process proceeding any further. -However,
ills concerned are likely to be at a late stage in their passage, and it is unlikely that
Westminster would take kindly to be stopped in iis tracks. Rather, we propose that the
,.
,
,
-
,
Government should make clear that it does not propose to seek the Parliament's
consent for such Bills. The Scottish Parliament will, of course, be able to repeal o,r
amend the legislation in due course. We would expect that the Scottish Ministers
' ~
would wish to make a statement to the Scottish Parliament explaining the position.
~
Should the Scottish Parliament or the Scottish Ministers raise concerns, of course" the· .#J
UK Government would no dou
.sh to take them into account.
'
(
~t-k~'
~t>PJ~\1\1.IJ,~~
'--}Wr
J." -~
'
--
Draft Letter
~
attach a draft letter to the Lord Chancellor which sets out the proposal
getail and seeks clearance from [Mrs Beckett] and members of
t there
should be a statement to Parliament explaining the
sals. We would propose that tbi
should be done by an arnwged PQ befure [the ~le
ons]. \Z-
W (;M ;jJ TEIOd "'"':1
..~
I ~ WJ.~ (J:4 ~ ;jL &
Recommendation
1
'Yb~
~
r(l:) c..e,,6.L:jJ,
6.
I invite the Secretary of State to agree that:
0217wles.doc
'DRAFTWednesday, February 17, 1999 .
6.1
the Scottish Parliament should be .invited to consent to the principle .of
..
Westminster legislating about a devolved matter, and to the principle of the legislation
. concerned, but not to the detail of such a Bill;
6.2
we should aim to establish the .principle that is acceptable for Scottish
Administration
officials to be members of Bill teams briefing UK Ministers about
such legislation;
6.3
the SC.ottishParliament's consent should be notified to. Westminster by the UK
Minister who introduces the legislation, ap.d that he should also make clear that he is
I
answerable for the legislation, but not for the devolved matters concerned more
generally;
6.4
the Parliament's consent should not be sought for atiy Bill making provision
about devolved matters which is still before Westminster on D-Day; and
6.5
these proposals should be announced to Parliament· by the Secretary of State
before [the elections]; .
.
.
and to send the attached letter to the Lord Chancellor setting out these proposals .
. ')
J
e~'
(JJjJ
BAvm lffiGERB-
Executive Secretariat
Room G-H93
VQ
Ext 45534
February 1999
0217wles.doc
DRAFT
The Rt Hon Lord Irvine of Lairg QC
Lord Chancelor's Department
House-of'Iordsu, __
--
-----
u
__
h_U
,..~
__
----
LONDON
SWIA OPW
LEGISLATION
AT WESTMINSTER
ABOUT DEVOLVED
MATTERS
)
Ii'
We announced to Parliament during the passage of the Scotland Bill that ''we would expect a
convention to be established that Westminster would not normally legislate with regard to
devolved matters in Scotland without the consent oithe Scottish Parliament."t
I.am writing to _setout some proposals about how the convention should operate.
There are .
. also particular issues. about any Bills which may still before Parliament when the Scottish
Parliament takes up its powers on 1 July this year;
Legislation
introduced
at Westminster
after devolution
,)
- .Itseems tometofollow fromtheanD.ouncementthattheGovernment willnotnormally
promote
legislation
at Westminster
which makes provision
about devolved
matters
in
Scotland without the consent of the Scottish Parliament.
It will also .seek to block opposition
or private members' Bills which do not have such consent.
In practice, primary legislation covering devolved matters in Scotland will normally
be
promoted at Westminster only when the UK Government and the Scottish Ministers agree
that it makes sense for a particular matter to be covered by an Act with UK or GB-wide
I HL Debates,
Vol 592, col 791,21 July 1998
0215wleg.doc
1
application.
It will fall to the Scottish Ministers to seek the consent of the Scottish
Parliament.
u~uu. But what precisely should the Scottish Parliament be .asked to consent .toJ- Anapproachuu
.....~__
which would maximise Holyrood's input would be to seek its consent both to the introduction
of a Bill and to its final form, and to give it the opportunity to debate the amendments which
have been made to it at each major stage of its process at Westminster or possibly even to
propose amendments.
But I think that such an approach would be impracticable.
It would
certainly delay proceedings at Westminster and could be a source of tension between the 2
legislatures.
And it might be seen as inappropriate for ,the Scottish P.arliament to scrutinise a
Bill formally before it is tabled at Westminster
I propose, therefore, that what should be sought is ~onsent to the principle of Westminster
legislating on a,particular matter within the Scottish Parliament's legislative competence, and
for the principle of the proposed legislation.
This should be done before a Bill is introduced
/
at Westminster.
Thereafter Westminster should be left to get on with legislatin~: the'Scottish
Parliament should have no further formal role.
It' will, after all, have the competence to
amend the legislation, so far as it makes provision about matters within the Parliament's
competence, once it is on the statute book.
,
.
e form of the proposal put to Hoiyrood would be a matter for the Scottish Ministers. Ot,
..
.
.
could vary, according to the circumstances, from a short statement explaining why they think
1~the UK Government should promote legislation at Westminster to a detailed proposal in a
White Paper, or even a draft BillJ
The lead UK. Minister on a Bill which contains devolved Scottish provisions would need to
make it clear in a statement to Parliament when the Bill is introduced (or at Second Reading)
that the provisions are being introduced with the consent of the Scottish Parliament, that he
would be keeping in close touch with and consulting Scottish Ministers during the passage of
the legislation, and that while he would be answerable to Parliament for the passage of tile
devolved legislationhe
would not be generally accountable for the relevant devolved matter.
0215wleg.doc
2
.0:,
Officials of the ,Scottish Administration would be able to brief UK Ministers leading on Bills
containing Scottish provisions, but on the clear understanding that they were part of a Bill
team which would be led by an official from the UK Department and that the UK Department
would have the-final say on what briefingwent to the Minister.---
Bills before Westminster on D-Day
A number of Bills containing devolved Scottish prOVIsIons are to be considered at
Westminster this. session.
Most are expected to have received Royal Assent before 1 July.
)
But it is possible that some may still before
Westminster on D-Day.
The incoming
Scottish Ministers will probably wis
to make a statement to the Scottish Parliament
.
,
explaining the position, stressing
the Parliament would be free to amend that legislation
in the future if it wished to do so
ere would be little point at that stage in formally seeking
. Parliament's consent for suc
egislation given that it should by then have virtually completed
its passage. However, sh
d the Scottish Parliament or the Scottish Ministers raise concerns
ernment would no doubt wish to take them into account.
Secondary Ie slation to implementEC obligations
)
e
[This is guesswork and would obviously have to be cleared by Mr Wallace's division.]
[Under section 57 of the Scotland Act, it will continue to be possible for a Minister of the
Crown to exercise functions, such as to make regulations wider Section 2(2) of the European
Communities Act 1972, for the purpose of implementing an EC obligation as respects a
devolved matter in or as regards Scotland. This provision was included in recognition of the.
possibility that there may be circumstances where it is convenient and sensible for EC
obligations to be implemented through a singl7 set of regulations having effect across the
whole of the UK, rather than having separate'regulations for Scotland. This will be a matter .
for agreement between the Scottish Ministers and the UK Government. It is also the intention
0215wleg.doc
3
.••
I~
for a Minister of the Crown to rectify a breach of C~mmunity law which may have been
committed by the Scottish Ministers.
A similar range of issues arise for such secondary legislation as for primary legislation ..
Where the instrument concerned is subject to affinnative procedure at Westminster it would
seem appropriate for the 'UK Government to indicate to Parliament whether or not the
Scottish Parliament's consent haSbeen given. Again, it would be for the Scottish Ministers to
seek such consent.
[Is. it envisaaged that such consent would be sought?
Would it be
practicable?)
Where an instrument is subject to negative procedure at Westminster, then it would seem
inappropriate to seek the Scottish Parliament's prior conSent. It would be incumbent on the
..
Scottish Ministers to inform the Scottish Parliament that they have agreed to such' an order
being made.] [The 8P or the 8Ms could after all amend the order, but I don't think that we
.
,
should rUb Whitehall's nose in that.)
Conc.usion
I would be grateful if colleagues could indicate by [ ] whether they are content with these
proposals, so far as they relate to the role of the UK Government. I suggest that in due
)
course, before the Scottish Parliament takes up its powers, we should make a statement to
Parliament about how we envisage the convention operating.
In the mean time, the
proposals could be incorporated in guidance for officials considering next session's
legislative programme. [Does it need a statement? I think so, but when? Pre-election could
provide an opportunityfor mischief)
I am copying this letter to the Prime Minister, [Margaret Beckett], members ofDP, Sir Robin
Wilson and First Parliamentary Counsel.
0215wleg.doc
4
DONALD DEWAR
0215wleg.doc
5
Rogers DA (David)
From:
Rogers DA (David)
Sent:
15 February 1999 18:50
To:
Aldridge JS (John)
Cc:
Davidson IS (Ian) Ex Secy; Walford IN (Ian)
Subject:
health bill
This is identical to the previous e-mail mislabel1ed "mental health bill" which some of yon may have
received.
Mr Aldridge cc as envelope
I refer to your e-mail ofthis morning to Ian Davidson.
I have discussed it with Ian Walford.
I
,) I attach a version of the draft briefing note showing some suggested revisions.
DAVID ROGERS
D215htlt.dot:
1
HEALTH BILL
ISSUES RAISED AT SECOND READING
PART II SCOTLAND
Issue
What will happen if Bill does not receive Royal Assent by 1 July?
Line to take
There is a range of possible courses of action.
We will consider what IS
appropriate if the eventuality arises.
Background
note
1.
There is no constitutional
legal bar on the Westminster Parliament
legislating for
devolved matters in Scotland, 6yen on devolved matters,
after 1 July.
2.
However,
Parliam6llt
is expected to agree athe Government
has announced
to
Parliament that it expects a convention to be established whereby it-Westminster will not
normally do so without the consent of the Scottish Parliament. .•.
3.
Accordingly, if Royal Assent is not achieved by 1 JulYr we would expect the Scottish
Minsters to make a statement to the Scottish Parliament explaining the position. There would
be little point formally seeking the Parliament's
consent for legislation at an advanced stage
of its passage
through Westminster.
But the statement would make it clear that the
Parliament would be free to alter the legislation once it is enacted should it wish to do so.
it will be necessary, out of courtesy at least, to invite the Scottish Parliament to commoot on
the provisions before they are passed.
That would be likely to lead to significant further
delay, especially ifthe Parliamoot wished to hold a forn1al debate on the matter.
4.
Should the Scottish Parliament raise concerns atc that stage, then there could be delay.
---
In practice, as far as Scotland is concerned, such delay would be unfortunate but not
severely damaging.
The very much reduced interim fundholding
scheme would have to
continue longer than currently planned, which might inhibit the effective development
of
local healthcare co-operatives.
And the new Primary Care Trusts would be unable to take
over their full proposed powers - those relating to Part Ii functions would remain with health
boards.
5.
The proposed line to take is fairly vague for two reasons.
First, we simply do .not
know what line the Scottish Parliament will take should the Bill fail to achieve Royal Assent
by 1 July. Second, we do not wish to suggest that by delaying the legislation the opposition
will create difficulties for the Government.
SSMOO 107

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