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Mr Rogers (pointj.)
Mrs Macdonald (points h, j, n)
Mr McLeod (point m)
Mr Dalgetty
Copy to:
Mr Cameron
Mr Jamieson
Mr Walford
Mrs McAllan
Mr Rooke
FOOD STANDARDS BILL: TREATMENT
OF DEVOLUTION
1.
With apologies for yet another minute on this subject, I now attach a draft letter in
response to Jill Wordley's letter of 16 November, circulated under cover of my minute of
)
19 November.
2.
I have tried to incorporate the main points made in the responses to my previous
minute and would be grateful for confirmation that you are content -by lunchtime Friday
27 November please.
I am hoping to issue the letter by close Friday. For convenience I
have flagged the relevant points in the draft.
(Mr McLeod may wish to note that the
references to continuing discussion on FSA accounting to the Parliament refer to the
expenditure apportionment paper circulated under cover of Mrs McAllan's E.mail of
20 November.)
J R WILDGOOSE
25 November 1998
AEFD Division Al
Room 352
Pentland House
Ext 46159
AGA06611
6159
6638
Miss E J Wordley
MAFF
FSAD-JFSSG
Ergon House
17 Smith Square
LONDON
SW1P 3JR
25 November 1998
,
)
Dear Jill
FOOD STANDARDS BILL: DEVOLUTION IMPLICATIONS
1.
Your letter of 16 November attaching a draft letter to Parliamentary
Counsel refers -
apologies for the delay in response.
2.
As I mentioned at our meeting in Edinburgh, there remains a question mark on the
feasibility of taking legislation through Westminster in a devolved area, particularly with a
Bill likely to be as high profile as the Food Standards Bill. As you know, we will have to
seek the agreement of the Scottish Parliament, both to the essential content of the Bill and to
it going to Westminster.
It is of course possible that the Parliament will not agree - in which
case we are back to the drawing board. That said, we agreed that we must proceed at present
on the basis of devolution on the face of the Bill. I say this again simply to confirm that we
may yet be in an all change situation - but of course this is nothing new in the history of this
Bill!
3.
Turning to the Clauses themselves', we have the following comments:-
a.
Clause 1: Accepted.
AGA06411
1.
b.
Clause 3 - Appointment of Commissioners:
We are content with paragraphs 5
and 6. I also agree with the thrust of paragraph 7 that a provision should be included
in Clause 3 about Commissioners having responsibility
for each of Scotland, Wales
and Northern Ireland.
I believe that the current draft leaves matters slightly unclear
and one has to read Clause 5(5) along with Clause 3 to understand what is happening
on Chairmanship of the Territorial Committees - and for the assurance that Territorial
interests will be looked after within the Commission.
As to the question of two
"Scottish" Commissioners I have lo.oked back at the White Paper (paragraph 7.8) and
)
it
clearly
states
that
the
Government
" ....
envisages
that
there
would
be
2 Commissioners
with
specific
responsibility
for
Scottish
interests ...".
Upon
reflection, I do believe this does need to go into the Bill. Hence, paragraph 8 of the
draft letter needs to be changed to reflect this.
c.
Clause 4: Agreed.
d.
Clause 5 - Advisory
Committees:
We are content
with paragraph
11.
Paragraph 12 will need to be amended in the light of comments at point (b) above. On
paragraph
13 I have two points.
First, I am not. clear that the general terms of
reference for these committees
as specified in Clause 5(2) fully reflects what is
required as specified in the White Paper (paragraph 7.7). Second, I am not convinced
that the uniformity implicit in the last three sentences of paragraph
13 of the draft
letter to Parliamentary Counsel, is necessary, or even desirable.
On the first of these points,
the White Paper
at paragraph
7.7 enVIsages the
committees carrying out the following essential functions:
advising the UK Commission on Scottish, Welsh and Northern Irish
interests in food standards.
(Paragraph 7.7 second bullet point of the
White Paper).
AGA064 11
2.
Expressing
a view on all proposals
for legislative change - which
would be reported to Ministers
in Scotland, Wales arid Northern
Ireland, when the UK Agency put forward proposals
for any such
changes. (Paragraph 7.7 ofthe White Paper third bullet point).
Providing
advice,
on
request,
to
the
devolved
Ministers
or
Parliament! Assembly on any issues relevant to food standards and
safety or on specific Scottish, Welsh or Northern Irish issues which
arise in any of the other Advisory Committees.
I am aware that there was some discussion with Parliamentary Counsel on this issue
previously - although the precise papers are not to hand here. Having looked in detail
again at Clause 5(2), I do not feel that it reflects the full flavour of the functions of the
Territorial committees.
I think these essentially need to reflect - advice to the
Commission, advice on proposals for legislative change and, responses to questions
asked by devolved Ministers or Parliament! Assembly on food safety and standards.
I
recollect that there were some issues raised previously about which masters these
Committees would serve. But I do not see this as a specific problem;
I expect the
advice emanating from them to be the same whoever is asking the question - be it the
Commission or a Scottish Ministers.
After all, we are anticipating that this advice
could be published and hence presumably this itself ensures consistency irrespective
of who is asking.
Turning to the second point regarding variation of the terms of reference, I believe
that rather than having uniformity as implied in paragraph B we could provide for
each devolved
administration
to supplement
the terms of reference
of its own
committee afte.r consultation with the others, including the Secretary of State.
I
further believe that providing suitably comprehensive, although still general, tenns of
reference can be specified in Clause 5(2) along the lines indicated above there will in
fact be little need for variation in the terms of reference. The power to vary by each of
AGA06411
3.
the devolved administrations
therefore becomes an important
optical and political
point in terms of perceived control of food safety and standards.
e.
Clause 6 - Other Advisory Committees:
Agreed.
f
Clauses 8 and 9 - Development of Policy and Provision of Advice etc: We
agree paragraphs 15 and 16. On paragraph 17 relating to directions associated with
national security I have dealt/with this belo.w along with other powers of direction.
)
/
g.
Clause 15 - Power to Exercise FEP A and FSA 1990 Powers by Agreement:
Agreed - but we will need to make sure that the Bill confers powers on Scottish
Ministers to delegate these FEP A and FSA 1990 functions to the Agency to take them
on.
h.
Clauses 16-20 - Amendment to other Acts: I had automatically assumed that
we would invoke the deeming provisions;
the device that I thought had been agreed
was to include a Clause specifying that for the pmposes of the Scotland Act, the FS
Bill and subsequent Act would be deemed a pre-commencement
enactment (last
sentence of paragraph 21).
(Mrs Macdonald - have I got this right? I am not clear about the argumentation used
in the paragraphs
in the draft letter to Parliamentary
Counsel
- in particular
paragraph 22. As I understand it MAFF favour face of the Bill changes for explicit
changes to the Food Safety Act 1990, FEPA 1985, RSA 1993 and EPA 1990 - but the
deeming'provisions
for anything else. Is this "mixed" approach acceptable?)
1.
Clause 22 - Statement of General Objectives: Agreed.
J.
Clause 23 - Directions
re ED and International
Obligations,
Clause 24 -
Directions re Breach of Duty and Clause 9(4) - Directions re National Security: I am
AGA06411
4.
seriously concerned about the political consequences of the procedures you are now
suggesting on all three of these areas of direction.
As you are aware there is a
perceived political downside to introducing in Scotland a UK Agency in an area
which is devolved to the Scottish Parliament.
The way that we will be able to sell this
to the Parliament, and to wider interests, is to demonstrate that the Parliament will not
be constrained in the actions it takes on food safety (within the provisions of EU
legislation) and that the UK Agency will be accountable to the Parliament including
on powers of direction - even if it is highly unlikely that they will be used.
At the "
same time, if there was ever any thought that these powers of direction would be used,
then of course there is a much bigger problem with what you are proposing.
I am here
working on the basis that they represent the exocet in the cupboard that in fact never
needs to be used; its existence is sufficient to achieve its objectives.
Set against this thinking, I would comment on each of the direction powers as follows:
Clause 9(4) - National
Security:
While I recogmse
that national
security is not devolved, Scotland is exercising executive devolution
on some national security functions.
That is to say that the decision to
exercise
the
power
remains
with
the
UK
Minister
but
its
implementation is devolved to Scotland. For example, this is proposed
for the water industry and for environmental protection
(Mr Rogers,
Mrs Macdonald can you give me some firmer arguments here?
Is it
correct simply to accept that because national security is not devolved,
we have no policy responsibility.
National security strikes me as being
a very wide term.
Jill Wordley envisages this as being in a nuclear
context - but of course the wording in the Bill does not specify this and
one co.uld envisage all sorts of things being caught by the term. Is this
acceptable?) .
AGA06411
5.
Clause 23- Directions re ED and International Obligations:
I am not at
all convinced by the arguments at paragraph 26. You correctly point
. out that devolved administrations are under a duty to give effect to ED
obligations - and indeed international ones - but the fact that the UK as
a whole would be equaIly keen to ensure compliance does not remove
the obligation that Scotland will wish to ensure compliance.
(I wiIl
lightly pass over the implication that the UK in some sense does not
include Scotland.) "But I think you identify a more important issue
)
when
you
refer
to
different
interpretations
of
ED
or
indeed
international obligations.
As we all know, there are from time to time
different interpretations of ED legislation.
It is this very problem that
could surface in the Scottish Parliament eg the current case of Russian
Fish, where we have a different legal interpretation.
If there was any
threat that the power of direction would be used to over-ride an
. ~<
. ,l
1'- ",,,'vue.
I
interpretation in Scotland, then this would be very bad news indeed for /'--'-':-:.iJI-t,-
\"-.\:
.
the whole UK approach - for the political reasons noted above.
I
~-\4.(£vv~~~t..,
believe this power of direction needs to be exercised only with the
~J;rl"
consent of Scottish Ministers.
Clause 24 - Directions re Breach of Duty:
I do not agree with the
argumentation of paragraph 27.
The basis of the breach of duty has
little to do with interests in tenns of resources - rather it concerns
achievement
of policy
objectives
and compliance
with legislative
requirements.
AIl parts of the UK have an equal interest in this. While
-I recognise that paragraph 28 attempts to nod in the direction of the
devolved administrations,
fundamentaIly there is an asymmetry.
The
UK Minister essentiaIly holds the ring and would have to agree to any
action outwith the area of the devolved administration.
The asymmetry
is
that
while
the
area
of
the
devolved
administration
is
the
responsibility
of the devolved administration,
the UK Minister could
AGA06411
6.
actually direct across the UK without the agreement of the devolved
administration.
This would be a red rag to a bull from a political
perspective in Scotland.
We must have these powers to"be exercised
by joint decision. Note I would even prefer this than to exercising the
power separately for each devolved area - because I think this would
inevitably lead to problems.
Such an arrangement does not sit well
with setting up a UK body.
Also, I believe that the power should be
used only as a last resort in extreme conditions;
surely joint agreement
would be appropriate in such conditions?
I also disagree on paragraph 30 that the Secretary of State should have
ultimate decision over removal of the Commission.
The Commission
is appointed jointly and therefore, the decision to remove it should also
be joint.
I note the point you make about the Agency continuing in
existence without a Commission and that the devolved administrations
could not'take
ownership of their parts.
But it must be possible to
devise some form of interim arrangements
in the highly unlikely
circumstances that would ensue to permit joint decision making.
k.
Clause 25 - Laying of Annual Reports: Agreed.
1.
Clause 26 - Levy Provisions: As you will be aware, I have now written round
at official level to request policy clearance for Scotland, Wales and Northern Ireland
to set different rates and provisions for the FSA levy.
Much of the latter part of
paragraph 34 has therefore been overtaken - and as we discussed at the Edinburgh
meeting is not quite correct anyway in the more general context of the competence of
the Scottish Parliament.
m.
Clause 28 - Financial Provisions:
Again we will need to review matters in the
light of decisions on expenditure apportionment - but we are broadly content with
AGA06411
7.
paragraphs 35-37. As far as paragraph 39 is concerned, the FSA will not be a fonnal
cross border public authority and therefore this whole paragraph should be deleted -
no part of the funding ofthe Agency will be a charge on the SCF, which is outwith the
control of the Parliament.
(Mr McLeod are you happy with this?)
n.
Clause 30 - Order Applying the 1990 Act to Feedingstuffs:
We would prefer
this power to come via the FS Bill - essentially for clarity.
(Mrs Macdonald is this
acceptable?)
)
o.
Other Provisions:
We agree that FSA Commissioners
should be disqualified
ITom the Scottish Parliament but the advice ITom out constitution people is that this
should not be done on the face of the Bill but rather left for the Parliament to do itself
As regards Parliamentary Commissioners, a blanket provision will be made excluding
the Scottish PCA from exercising any jurisdiction in areas following outside its remit.
There will therefore be no need for the Bill to make any particular provision for this
instance.
4.
Apologies for this extensive list of comments - but as indicated to you, having looked
again at the detail, there are a number of points that need to be ironed out now. I would of
course be happy to discuss these issues in detail.
5.
Copies ofthis letter go to Joy Whim1ey and Doreen Roy.
Yours sincerely
J R WILDGOOSE
AGA06411
8.

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